五家经开区退出“国家队”，释放了什么信号？

文 / 《中国报道》记者 王哲

日前，商务部发布2025年国家级经济技术开发区（以下简称国家级经开区）综合发展水平考核评价结果，广东揭东、河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆5家经开区因综合绩效不达标退出国家级序列，这是我国设立经开区以来单次清退规模最大的一次。

要理解这次“摘牌”，首先要回到故事的起点——40多年前大连那片荒芜滩涂上的第一锹土。

一场“放”的战略抉择

1984年2月，邓小平同志视察广东、福建两省经济特区后明确指出：“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放。”

他同时提出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”

1984年3月26日至4月6日，根据中共中央书记处和国务院的决定，沿海部分城市座谈会在北京召开。会议将最初考虑的8个城市扩大为14个，形成了《沿海部分城市座谈会纪要》，并把经济开发区定名为“经济技术开发区”。

1984年5月4日，中共中央、国务院正式批准大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个沿海城市进一步开放。随后，国务院在沿海开放城市批准设立了首批14家国家级经济技术开发区，但这14家并非一次性批准，而是1984年至1988年间陆续批复。

从荒芜滩涂起步

1984年9月25日，我国首家国家级经开区——大连经济技术开发区经国务院批准设立。同年10月15日，大连经开区奠基开工。彼时，这里是一片荒芜滩涂，“只是山海之间的一片褐色平地，几个村落点缀其间，路在这里到头，海从这里开始。”当时的一位见证者这样说。

从1984年至1988年间陆续设立的首批14家国家级经开区分别是：大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、湛江、天津、连云港、南通、广州、福州、上海闵行、虹桥和漕河泾经济技术开发区。

这些国家级经开区的设立，有着深刻的时代背景。1983年，我国GDP仅为6020.9亿元，财政收入1366.95亿元，外汇储备89.01亿美元。国力羸弱、百业待兴的背景下，开发区的主要任务是“筑巢引凤”、招商引资和“三来一补”（来料加工、来样加工、来件装配及补偿贸易）。

首批国家级经开区批准规划面积一般都很小，大多不超过10平方公里，最小的是上海虹桥经济技术开发区，仅0.65平方公里。但它们确立的“三为主、一致力”方针（以工业为主、以吸收外资为主、以拓展出口为主，致力于发展高新技术产业），为日后的发展奠定了基调。

40年间的快速发展

从首批14家到如今的228家，国家级经开区的发展大致经历了4个阶段。

第一阶段：沿海布点（1984—1991年）。这一阶段以首批14家为核心，集中在东部沿海12个城市。国家级经开区初创时期带有鲜明的中央主导型特点，这一时期的探索，为后续发展积累了宝贵的制度经验和人才储备。

第二阶段：内陆拓展（1992—2009年）。1992年，邓小平同志视察南方并发表重要讲话，推动进一步扩大开放。此后，国家级经开区布局从沿海城市向内地拓展，1992至1994年，国务院批准在内陆省份设立18家国家级经开区；2000至2002年期间，又有17家在内陆省份成立。到2009年，全国国家级经开区共创建56家。从沿海到内地，国家级经开区的空间布局实现了第一次历史性跨越。

第三阶段：扩区增容（2010—2013年）。这是国家级经开区数量扩张最迅猛的时期。2010年，仅一年就有60家国家级经开区批准设立。自2009年启动省级经济技术开发区升级工作以来，国务院陆续批准68个省级经开区升级为国家级经开区。

第四阶段：提质增效（2014年至今）。2014年，国务院办公厅印发文件首次提出探索动态管理。2016年，商务部发布考核评价办法。此后，国家级经开区不再单纯追求数量扩张，而是转向“严进严出、以升促建、以退促改”。截至当前，国家级经开区数量为228家，布局从沿海12个城市扩展到遍布31个省（自治区、直辖市）。

“有进有出”常态化

快速发展也带来了“成长的烦恼”。一些国家级经开区获批后躺在“国家级”牌子上“吃老本”，产业定位不清、创新能力不足、开放水平不高。

2014年10月，国务院办公厅首次提出探索动态管理。2016年4月，国务院办公厅进一步明确对连续两次考核处于最后5名的，按程序报国务院批准后降级。同年，商务部发布考核评价办法，开始每年开展统一考核评价。

2020年1月，商务部发布了219家国家级经开区的综合和单项考核排名情况，甘肃酒泉经济技术开发区由于连续两年排在最后5名，被予以退出国家级经开区序列。这是自1984年国家级经开区设立以来，首个被“红牌”罚下的成员。跻身国家级经开区殊为不易，酒泉经济技术开发区申报成为国家级经开区6年多后就“出局”，为其他国家级经开区敲响了警钟。

时隔一年，2021年1月27日，商务部发布2020年国家级经开区综合发展水平考核评价结果，宁夏石嘴山经济技术开发区因连续两年排在最后5名（2019年倒数第四，2020年倒数第二），退出国家级经开区序列。这成为继酒泉经济技术开发区后，第二家退出国家级经开区序列的经济技术开发区。

2021年，新修订的考核评价办法加大倒逼力度——按东、中、西部地区分类考核排名，连续3年内有两次进入本地区最后5名的纳入降级备选名单。

从酒泉、石嘴山到如今的5家“批量退出”，动态管理从“个案”走向“常态”。被“摘牌”的5家国家级经开区横跨东、中、西三大板块，这种地域分布的广泛性体现出退出机制不分区域、不讲情面，考核的“指挥棒”穿透了所有板块。

有业内人士分析，5家被“摘牌”的国家级经开区虽地处不同区域，但存在一些共性困境：产业定位模糊、开放水平不足；创新动能偏弱、发展质量不高；体制机制僵化、改革动力欠缺。

“摘牌”的另一面，是国家级经开区整体实力的持续跃升。相关数据显示，国家级经开区以不到全国0.3%的土地面积，贡献了全国GDP的近1/8、进出口总额的近1/4。正如商务部新闻发言人何亚东所说，自1984年设立首批14家国家级经开区以来，国家级经开区坚持扩大开放，深化改革创新，已经逐步成为稳外贸稳外资主阵地、新质生产力发展集聚区、区域协调发展强引擎。

退出国家级经开区序列，意味着什么？最直接的是政策含金量的落差，国家级经开区在土地、金融、人才等方面享有特殊政策支持。但“摘牌”更深层的意义在于传递一个清晰信号：国家级经开区不是“铁帽子”，没有“终身制”。在高质量发展成为时代主题的当下，任何园区都不能躺在“国家级”的牌子上“吃老本”。

事实上，被“摘牌”并非“死路一条”。以酒泉经济技术开发区为例，2020年被“摘牌”后其痛定思痛，锐意改革，抓住“双碳”机遇重新站上新风口，以全产业链推动新能源装备制造业基地建设和提高政府服务效能为抓手，区内各类经济指标实现快速增长。退出，在某种程度上是一种“刮骨疗毒”式的倒逼发展。

值得一提的是，此次商务部公布2025年国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果时未公布综合排名，这与往年形成鲜明对比。过去，考核结果多以公布排名、表彰先进为主；此次则明确传递出“考核不是评奖而是督促”的信号，管理重心也从“鼓励先进”转向“鞭策后进、守住底线”。

商务部在公布结果时明确表示，下一步将优化国家级经开区考核评价指标体系，完善动态管理制度，采取更多措施推动国家级经开区规范提升，增强创新活力和内生动力，实现高质量发展。可以预见，动态调整仍将继续。

“摘牌”背后的深层逻辑

5家国家级经开区被“摘牌”，折射出的不仅是一个管理制度的完善，更是中国经济发展逻辑的深刻变迁。

国家级经开区走过了40余年波澜壮阔的历程。在相当长一段时间里，“扩区增容”是主旋律，而当经济发展从“有没有”转向“好不好”，从追求规模转向追求质量，国家级经开区的考核逻辑必然随之改变。

2024年10月，在国家级经开区设立40周年之际，习近平总书记对国家级经开区工作作出重要指示：要“贯彻新发展理念”，“以高水平对外开放促进深层次改革、高质量发展”。

2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，重点从因地制宜发展新质生产力、提升开放型经济水平、深化管理制度改革、强化要素保障四方面提出16项政策举措。目前，超90%的国家级经开区采取“管委会+公司”管理模式。同时，国家级经开区与自由贸易试验区、海关特殊监管区联动发展，发挥开放载体叠加优势。

此次“五连退”释放的最强信号在于：国家正在以制度化的方式，推动国家级经开区从“量的扩张”转向“质的提升”。那些产业定位不清、创新能力不足、开放水平不高的国家级经开区，无论身处何地、无论曾经何等风光，都将面临被淘汰的风险。

国务院发展研究中心研究员李佐军对中国外文局《中国报道》记者表示，国家级经开区要“寻求高附加值才有出路”。他强调，国家级经开区应成为“带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育吸引外资新优势的排头兵，成为科技创新驱动和绿色集约发展的示范区”。此轮改革是对过去“铺摊子”同质化发展模式的深刻纠偏，旨在推动各类园区回归经济发展、产业集聚、创新驱动的主线，实现从追求“体量”到追求“质量”的根本性转变。

5家国家级经开区的退出，是中国经济技术开发区40年发展史上的一个重要节点，国家级经开区“有进有出、优胜劣汰”的格局已然形成。对于仍在“国家队”序列中的经济技术开发区，这是一记警钟；对于已经被“摘牌”的经济技术开发区，这是一次重塑的契机；对于整个中国经济而言，这更是一场关于高质量发展的生动实践。

进退之间，方显改革真章。

(《中国报道》2026年9月刊）

责任编辑：柴晶晶