强行关闭中国领事馆：美国违法了！

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他制定了一部世界性法律，并确认来自‘长生天’的最高法则对所有人都有效......他反对扣押人质，创立了给予所有使臣以外交豁免权的全新惯例，这一惯例也施用于正跟他处于战争状态的敌对国家的使臣。

——(美)杰克·韦瑟福德

《成吉思汗与现代世界的形成》

”

美国信口雌黄!

随着美国政府做出关闭中国驻休斯敦总领馆的决定，原本复杂多面的中美关系又增加了一个新的层面。国际社会在一片困惑中密切地关注着这项2020年7月21日发布的声明。就在此前不久，关于南海领土争端，美国还发布了另一份断章取义、毫无意义的声明，在声明中，蓬佩奥甚至将中国比作“土地的掠夺者”(land grabber)。

 7月22日下午，据美国有线电视新闻网(CNN)报道，在丹麦访问的蓬佩奥振振有词道“特朗普总统说得已经够多了，我们已经对中国共产党的行为设定了明确的期待。如果他们不(像我们想的)那么做，那么我们会采取行动保护，保护美国公民，保护国家安全，保护美国的经济和就业岗位。”

其实，这两起案件都反映出美国对国际法的严重漠视，更不用说在香港事件中，美国还干涉中国内政。然而，关闭中国驻休斯敦总领馆事件的严重性已然超过了特朗普政府此前对中国，以及整个国际社会所做出的所有古怪行为的严重性。

美国指控中国领事人员从事间谍活动，显而易见，这是美国发出这项命令的一个由头，而且根据蓬佩奥的说法，这种活动已经持续了相当长的一段时间。蓬佩奥草率宣布“就在本周，我们关闭了中国驻休斯敦领馆，因为它是一个间谍活动中心、知识产权盗窃窝点”。然而，无端指控，空口无凭，美国并没有拿出丝毫的证据来支持这些指控。

美国这种行为，毋庸置疑，是对国际法以及各国长期遵守的国际关系准则的违反与漠视。

美国违法了!

那就让我们看看关闭令会牵涉到哪些法律和准则。

首先，《维也纳领事关系公约》(1963)序言中表述了长久以来的领事关系传统，与《联合国宪章》所言及的领事关系结合，其具体内容为“查各国人民自古即已建立领事关系，察及联合国宪章关于各国主权平等、维持国际和平与安全以及促进国际间友好关系之宗旨及原则......”

国家间建立外交和领事关系的本质是一种双边行为，即向国际社会表明，双方相互承认主权。因为所有的国家在法律地位上是平等的，所以国际秩序是一种“无政府”架构，也没有任何“超国际制度”能控制任何国家。因此，国际法是以和平方式，使各个国家处于各自创造的法律边界内，确保其既不会侵犯也不会受到侵犯。

从这一点来讲，关闭中国领事馆的命令是非法的，因为这是单方面行为，且没有充分证据证明其是合法的。

7月27日上午10时，按照中方要求，美国驻成都总领馆闭馆。中方主管部门随后从正门进入，实行接管。

此外，根据另一个重要的原则对等原则(reciprocity)，这种不合法的关闭令会给相互依存的关系带来高度的不稳定性。换句话说，面对美国关闭中国驻休斯敦总领馆的行为，中国最有可能采取的行动是下令关闭中国境内的美国领事馆，事实也的确如此——中国于7月24日上午宣布撤销对美国驻成都总领事馆的设立和许可。从中可见，一个对等行为构成的“螺旋”由此产生，这个“螺旋”会将双方关系带向变幻莫测的境地，还会引发国际体系中我们并不期望却也是比较盛行的一种形式——“均势”(the balance of power)，也常称作“权力平衡”。

正如美国政治学者阿克塞尔罗(Robert Axelrod)和基欧汉(Robert O. Keohane)在1985年发表的《在无政府状态下实现合作：策略和制度》中所言，冲突和合作是同一枚硬币的正反两面。因此，可以预见的是，在某种程度上，出于对国际现实的理解，国与国会发生冲突，但同时根据国际法，人们又期望各国能依照《联合国宪章》和平解决争端。

走错路的白宫

美国关闭令的叙事和背景(包括最近一系列其他事件)使其变成了国际法的功能主义操纵者，在遵守国际规则与利用国际制度之间经常摇摆不定。所以我们认为，这便是特朗普外交和国内政策中民粹主义做法的直接原因，是有一定道理的。

在伊朗学者穆罕默迪(Mohammad Mohammadi)和贾瓦迪(Javad Javadi)2017年共同所著的《对2016年美国总统大选中唐纳德·特朗普语言使用的批评性话语分析》一文中，作者称，总统竞选期间，会偏好性地使用某些词语，如“美国主义”“移民”“恐怖主义”“操纵体系”“经济贸易”等。

特朗普成功的大选叙事基于其颇为敌对的反建制态度、反多元主义立场，以及整体互斥性的身份政治，但该叙事也被用在了行政管理上，这就引发了我们今天在中美关系上所看到的巨大的变化，并对国际制度产生了一定影响：

尽管美国在全球秩序中的特殊角色使民粹主义对国际法的挑战成为人们关注的焦点，但在玻利维亚、厄瓜多尔、匈牙利、菲律宾、波兰、俄罗斯、土耳其或委内瑞拉等许多其他国家，也可以找到政府类似的做法和辩论策略。

这场反华运动只是白宫民粹主义行动的诸多方面之一，这种做派通常以攻击为主要手段。而且随着新冠疫情全球大流行，白宫暴露出其应对危机的无力与无能，加之11月份即将到来的美国大选也带来了特朗普政府煽动右翼势力寻求支持的需求，对中国发起的攻击在此时最为猛烈。

蓬佩奥7月23日在尼克松图书馆发表的讲话表明了特朗普当局将应对中国放在了首要的位置，比如他说：“……我们需要一个战略保护美国的经济和我们的生活方式，自由的世界必将战胜暴政。”但看起来，他好像走错了方向。

因为，民众似乎并不认可这种做法。

 图片来源：AFP

哈佛大学肯尼迪学院阿什民主治理与创新中心最近在一项名为“给中国把脉”的研究中，拿出了令人震惊的实证，直接反驳了特朗普的言论：调查小组发现，与美国的民意相比，中国民众对中央政府的满意度非常高。2016年是该调查进行的最后一年，在这一年，95.5%的中国受访者对中国政府“相对满意”或“非常满意”。与之形成鲜明对比的是盖洛普在今年1月发布的报告，盖洛普针对美国公民对联邦政府的满意度进行了调查，最新结果显示，只有38%的美国受访者对联邦政府感到满意。

双方需要坐下来

总之，我们有理由认为，由于反复无常的行为，美国正成为世界秩序不稳定因素的制造者，这与其一度自我标榜的“民主价值的捍卫者”形象完全不符;美国正试图破坏战后建立起来的新的世界秩序，而这个秩序又是它曾极力促成的——一个以多边、安全、寻求和平关系为内核的新秩序。

考虑到中国向美国政府提出抗议，如果继续目前的行动方针，根据传统上的对等原则，中国有权向美国驻中国领事馆实施同样的命令。尽管中国的反制是合法的，但我们预计，内部和外部压力将会促使美国重新考虑，或至少与中国外交代表坐下来谈一谈，找到一个双方能接受且不那么步步相逼的解决方案。

在一个对抗共同敌人新冠病毒的世界里，我们不需要另添干扰项了，不然只会徒增死亡。

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作者 / 道格拉斯·德·卡斯特罗(Douglas de Castro)

(巴西-中国经济发展中心学术主任)

编译 / 文思

图片 / 网络

美编 / 曦嘉

责任编辑：柴晶晶