多措并举推进秸秆综合利用与焚烧管控的建议——相关数据以湖南衡南县为例

2025年，中央一号文件首次明确提出支持秸秆综合利用，精准划定焚烧范围，依法依规落实焚烧管控要求。湖南省委、省政府积极响应，出台了《湖南省关于支持秸秆综合利用的若干措施（2025—2027年）》，要求各级各部门下决心解决好秸秆焚烧等影响大气环境质量的突出问题，多措并举推进秸秆综合利用。笔者以衡南县相关数据为例，深入衡南县各乡镇（街道）调研，提出针对性对策建议，以期为构建高效、可持续的秸秆处理利用提供思路。

一、有关现状及成效

衡南县作为农业大县、全国粮食主产区，常年水稻种植面积稳定在百万亩以上，“双季稻”等农作物产生大量秸秆。

（一）秸秆综合利用方面。

衡南县农作物种植面积204.5万亩，年产生秸秆约75万余吨。目前，3000～10000吨产业化利用主体3家，3000吨以内产业化利用主体10家；收储网点6个、收储容量1.12万吨；收割机752台（含跨区作业，其中本地带粉碎装置的352台），打捆机10台。

一是高位推动压责任。衡南县委、县政府主要领导、分管领导亲自抓、多次议，高频开展工作调度，多次深入乡村一线调研；多次组织召开工作会商、宣传调度、主体对接、工作推进等专题会议，集中力量打好秸秆综合利用攻坚战。出台《衡南县2025年农作物秸秆综合利用实施方案》，《衡南县2025 年秸秆综合利用蹲点工作方案》，制定“一乡一策”“一村一策”。

二是科学施策优利用。全面构建以肥料化利用为主导，饲料化利用和能源化利用为辅助，基料化利用和原料化利用协同发展的多元高值化利用格局。编制实用技术模式与典型案例，在23个乡镇（街道）、50个合作社推广。扎实推进利用“水稻低茬收割（留茬≤15cm）+粉碎翻耕还田”技术，2025年早稻水稻秸秆95%以上直接粉碎还田，实现肥料化利用，有效改良土壤、减少化肥使用。推广黄贮技术，推动玉米、水稻秸秆饲料化利用3万亩，降低养殖成本。收运油菜秸秆至环保公司生产生物质颗粒、发电，实现能源化兜底消纳。组织40个有意愿的秸秆综合利用主体，对接甘肃武威防沙治沙项目部供应水稻秸秆，实现生态与增收双赢。

三是强化保障抓落实。2025年在统筹湖南省项目专项资金753万元的基础上，衡南县统筹乡村振兴衔接资金及社会化服务等可用资金425.9万元，用于秸秆利用的农机补贴、作业主体与支持还田、离田、收储中心建设。支持还田离田作业，对低茬收割粉碎还田、低茬收割打捆离田、向西北治沙提供“长秸秆”等作业主体分别补贴10元/亩、20元/亩、25元/亩。支持主体购置秸秆利用农机具，给予含国家补贴的累计奖补，金额不超过购置总额的50%，单机补贴最高不超过10万元。对新（扩、改）建秸秆综合利用厂棚的主体以及收储利用农作物秸秆经营主体进行奖补。对示范创建乡镇（街道）给予奖励。树立紫东、金实、云东、振兴等合作社秸秆综合利用的典型。

（二）秸秆禁烧管控方面。今年以来，衡南县委县政府坚决贯彻落实湖南省、衡阳市决策部署，将秸秆禁烧管控作为大气污染防治核心任务全力推进，多次召开会议专题研究部署，衡南县政协实地调研为秸秆禁烧管控建言献策，衡南县生态环境保护工作专班统筹抓总，形成了“齐抓共管、协同推进”的工作局面。通过出台《衡南县秸秆禁烧管控七条断然措施》（试行）规定、约谈、督查等各种抓手，乡镇（街道）迅速行动，压实责任，火点数量得到有效控制。

二、存在的问题

近年来，衡南县虽大力推进“五化”利用（肥料化、饲料化、基料化、原料化、燃料化），初步建立管控体系，但仍面临老百姓认知有误区、收集储运成本高、技术匹配不足、部分区域管控压力大等问题。

（一）秸秆综合利用方面。

一是“丘陵地貌+小农户”抬升成本。衡南县多丘陵地貌，田块相对分散细碎，地块间高差常见，大型高效收集机械难以施展，以小型农机为主，作业效率低。相对于平原地区，衡南县的丘陵地势，让小农户在收集秸秆过程中增加了成本、提高了农业支出，一定程度上增长了对秸秆综合利用的抵触心理。

二是收储运体系薄弱且成本相对较高。衡南县范围内用于秸秆规模化收集、粉碎、打包的专业机械数量不足，难以支撑大面积秸秆处理工作的高效推进。衡南县域内规模化、专业化的秸秆收储运主体少，覆盖网络不全。运输成本（尤其从田间到加工点/收储中心）成为制约秸秆离田利用的瓶颈。

三是多元化利用技术与市场不成熟。衡南县秸秆综合利用产业化发展仍处于初级阶段，整体产业规模小、产业链短，市场竞争力较弱。养殖场是衡南县秸秆饲料化利用的主要主体，但多数养殖场经营规模较小，自身对秸秆的消化能力有限。基料化、燃料化、原料化等秸秆综合利用的企业数量少，秸秆基料化、原料化产业链条短，本地消纳能力弱；生物质燃料企业面临两大难题：一是原料供不上，二是发热量难达标。

四是综合利用效益未充分显现。秸秆还田的短期肥效（与化肥相比）不易被农民直观感受；离田利用的经济效益受制于成本和市场，对农户的吸引力不足，内生动力激发不够。小型化、适应丘陵地形的打捆、粉碎、搬运机械亟需推广和财政支持。

（二）秸秆禁烧管控方面。

一是火点数量较高。9月份，衡南县火点数量持续飙升，在湖南省、衡阳市均居前列。即便在约谈、督查后，仍有少数乡镇（街道）责任落实不到位、管控措施不精准、整改成效不明显，火点频发态势未得到有效遏制。

二是认识有误区。少数农户还是存在错误认识，认为祖祖辈辈都在烧秸秆，焚烧的秸秆是天然的化肥，且通过焚烧可除去害虫和病菌，可以说是一举多得的好事，一把火就烧没了，省力省事，农户主动配合秸秆禁烧的意愿较低，一定能程度上加大了基层工作难度。

三是宣传发动还需加强。秸秆烧完的黑灰满天乱飞，不仅严重影响群众身体健康，一旦火势蔓延，还将危及群众生命财产安全。少数农户对秸秆综合利用技术与禁烧管控政策法规知晓率不高，政治账、经济账、生态账一知半解，因此仍习惯“一烧了之”。

四是现场处置力量不够。在秋收“双抢”高峰期，对偏远、零散地区的巡查频次不够，难以做到第一时间发现并制止，“1520”响应机制未完全落实到位，存在因处置不及时导致同一火点被重复通报或升级为更高级别火点的风险。

五是疏堵结合有待加强。衡南县秸秆综合利用产业化发展仍处于初级阶段，农户难以获得稳定的秸秆处置渠道与收益。同时，多数乡镇“高茬收割”现象普遍，增加了整地难度，影响还田效果，制约资源化利用整体推进。

三、对策建议

建议从湖南省层面持续发力，推动形成上下一盘棋、共抓共管共促秸秆综合利用和焚烧管控的良好局面。

（一）秸秆综合利用方面。

一是强化顶层设计与规划。对照《湖南省关于支持秸秆综合利用的若干措施（2025—2027年）》，进一步分解年度工作任务，实行目标作战、导向管理。压紧压实农业农村、财政、科技、工信、自然资源等部门责任，从细处明晰农作物秸秆综合利用工作路径，特别是在科技创新、财政奖补、金融服务、用地保障等方面，因地制宜出台指导性实、操作性强的措施。

二是加大宣传力度。老百姓从思想上接受是推动秸秆综合利用与禁烧工作的基础。一方面要加大科普力度，帮助老百姓从传统思想中解脱出来，引导群众从“要我禁烧”转变为“我要禁烧”；另一方面要通过用好“五个一”（一张明白卡、一封告知书、一本宣传册、一次屋场会、一轮敲门行动）等举措，大力宣传秸秆综合利用的好处益处。

三是加强资金支持。设立秸秆综合利用专项资金，整合涉农资金，对购置秸秆综合利用相关农机具（如水稻收割打捆一体机、搂草机、打捆机、揉丝机、北斗终端等）给予叠加补贴，因地制宜推动农机具更新换代，保障秸秆综合利用农机具的供给与配套；同时，推动市、县两级按照比例配套落实专项支持资金。资金奖补方面，重点支持企业在禁烧区内秸秆还田利用、秸秆捡拾打捆及离田转运等环节。

四是完善收储运体系，降低成本。培育本地化服务组织。大力扶持农机合作社、种植大户等成为秸秆收储运主体，提供政府补贴购置适应丘陵地形的打捆机、抓草机、转运车。建设分布式收储点。以乡镇或村为单位，在废弃学校、废旧村部、集中育秧大棚等场所，合理布局秸秆临时堆放点或标准化收储点，减少运输距离和中间环节。推广“田头窖”堆沤模式。鼓励在田边地头修建简易堆沤设施，用于秸秆就近腐熟还田或制作有机肥，降低离田成本。探索“以草换肥或换服务”机制。鼓励有机肥厂、食用菌企业、生物质电厂等与收储组织签订协议，建立稳定收购关系，探索向农户提供有机肥兑换或农机服务抵扣等激励方式。

五是深化“五化”利用，拓展本地消纳市场。提升肥料化还田质量。推广秸秆快速腐熟剂和集成还田技术（如“秸秆粉碎+深翻+腐熟剂”），解决短期争氮等问题，让农户切实感受到还田效益。结合测土配方，精准指导还田量。做强饲料化利用。在草食畜牧业发展好的区域，推广水稻秸秆青贮、黄贮技术，提升营养价值。扶持基料化、原料化项目。引进或培育以本地秸秆为基料的食用菌企业。支持利用秸秆生产建材、包装材料等环保产品的本地企业。稳定燃料化利用。支持现有生物质颗粒厂稳定运营，探索政府购买服务（如学校、卫生院供暖）提供稳定市场。打造特色示范样板。在典型乡镇建设集“丘陵农机应用、多元化利用、智慧禁烧”于一体的综合示范区，以先进经验助力各区域平衡推进。建立“产学研用”平台。与省内外农业院校、科研机构合作，共建秸秆综合利用重点实验室、工程技术研究中心等，开展产学研合作，设立秸秆综合利用技术攻关专项平台。

（二）秸秆焚烧管控方面。

一是强化“疏”的导向。坚持“疏堵结合、以疏为主”的方针，加快补齐综合利用短板。将管控资源更多前置到为农户提供便捷、低成本的秸秆处理出路和服务上，拓宽秸秆离田利用渠道，从源头上为秸秆找出路，减少“无处可去”的无奈焚烧，从根本上降低焚烧风险。注重发挥村民自治作用，将焚烧要求纳入村规民约。

二是人防技防助管控。乡镇（街道）加大巡查频次，对重点区域（铁塔盲区）、重点时段（清晨和傍晚）实行“定人、定岗、定责”管控。优化铁塔视频监控点位布局，提升对山区、边角区域的覆盖，并探索应用无人机巡查作为补充。    

三是迅速处置提成效。完善火点快速定位和处置流程，按照控制一级火点，严防二级火点，杜绝三级火点的要求，全面强化“1520”响应机制的运行效能，将其作为提升管控成效的核心抓手。严格执行机制要求，安排专人盯守铁塔视频监控平台，火点一经发现，相关责任人必须20分钟内处置到位。

四是“刚柔并济”处火点。对确因客观条件限制（如无处理出路）的初犯、小面积焚烧，以教育、协助解决问题为主，避免简单“一刀切”。对屡教不改、多次违规露天焚烧秸秆的行为，严格按照农作物秸秆露天禁烧和综合利用管理条例，坚决依法依规从严查处，以“严惩戒”筑牢“不能烧、不敢烧”的思想防线。

五是警示教育促转变。以案示警，加大典型案例的宣教力度，如通过宣传益阳市大通湖区河坝镇10月份通报的依法查处3起个人露天焚烧秸秆案件，起到宣传一案、警示一片、教育一域的作用，推动禁烧工作从“被动遵守”向“主动践行”转变。（作者/湖南高速铁路职业技术学院   刘芳、倪靖）

责任编辑：刘玉晨