激活发展新动能，国家系统部署场景培育和开放

文 / 欧阳日辉 

11月7日，国务院办公厅印发《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》聚焦打造一批新领域新赛道应用场景、建设一批产业转型升级的新业态应用场景、推出一批行业领域应用场景、创新社会治理服务综合性应用场景、丰富民生领域应用场景等五个方面，提出22类场景培育和开放重点领域。

激活“场景红利”，培育增长新引擎

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》在“培育壮大新兴产业和未来产业”部分特别强调：“完善产业生态，实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，加快新兴产业规模化发展。”这凸显了场景在推动创新和产业升级中的战略地位。

当前，我国在场景培育与开放方面仍存在结构性失衡问题，制约了新场景的大规模应用与价值释放。

一方面，创新链条存在脱节。大量前沿技术无法从实验室跨越到产品化、产业化，传统的“技术推动”与“需求拉动”模式，往往因研发方向与市场实际需求脱节，导致技术成果停留在样品阶段，缺乏真实场景的验证与迭代，最终“不好用、不能用”。

另一方面，产业政策供给存在偏向。过往政策支持多集中于供给端，如研发补贴与税收优惠，虽在一定程度上强化了技术供给能力，却未能有效激发和创造市场需求，导致企业陷入“有产品、无市场”的困境。

此外，制度供给的速度明显滞后于技术迭代的步伐。数据、空天、深海等新型生产要素的权属界定、定价机制和交易规则尚不清晰；自动驾驶、低空飞行等新业态与现有法律法规和监管体系存在冲突等。

作为国家层面首个专门针对场景培育与开放的系统性政策文件，《意见》的出台具有深远的战略意义。

在创新范式层面，有助于构建“需求牵引”的闭环，破解科技与经济“两张皮”顽疾。传统“技术驱动”模式往往因脱离市场实际而失败，而“场景驱动”范式要求创新始于真实市场需求、立于场景实际验证、成于商业可行价值，形成“需求牵引创新、创新满足需求”的良性循环，从根本上提升创新体系的整体效能和成果转化率。

在产业演进层面，有助于打造“未来产业”的苗圃，培育经济增长新引擎。场景为前沿技术提供了实现产业化的“临界一跃”，人形机器人、脑机接口等颠覆性技术必须在真实场景这一“综合试验田”中进行技术、商业模式和标准的全方位验证。《意见》通过为新兴产业提供“早期市场”和“试验田”，有效缩短创新周期，为经济高质量发展注入持续动能。

在要素配置层面，有助于激活“场景红利”，优化资源配置效率。场景成为吸引和配置数据、人才、资本等高端要素的“磁极”与“导航仪”。开放场景，实质上为要素流动指明了方向，打破了要素跨领域、跨区域流动的壁垒，将我国超大规模市场的潜在优势，转化为实实在在的“场景红利”，通过引导要素向战略性领域高效集聚，极大提升全要素生产率，释放新一轮增长潜力。

在制度治理层面，有助于开辟“制度创新”的试验场，重塑生产关系。新生产力的发展必然呼唤新的生产关系。《意见》鼓励通过“监管沙盒”、容错机制等方式，在风险可控的前提下主动暴露并解决制度瓶颈，实现“在发展中规范、在规范中发展”的敏捷治理，为构建适应新质生产力的新型生产关系探索可行路径。

在全球竞争层面，有助于构筑“创新生态”优势，赢得战略主动。在全球科技竞争日趋激烈的背景下，单一技术优势易被追赶，而由“丰富场景×完整产业体系×敏捷制度”构成的创新生态优势则难以复制。《意见》旨在打造吸引全球顶尖人才、技术和资本的“创新强磁场”，使中国不仅是技术应用市场，更是未来产业规则和标准的策源地，从而提升我国在全球产业链和创新链中的主导权与话语权。

优先部署三类场景，为新质生产力发展注入强劲动力

《意见》首次从国家层面明确了优先部署的三类场景：综合性重大场景、行业领域集成式场景以及高价值小切口场景。这三类场景构成了一个层次分明、相辅相成的战略体系，共同为新质生产力发展注入强劲动力。

综合性重大场景着眼于未来，旨在为国家培育长期竞争优势。低空经济（全空间无人体系）是此类场景的代表，它是对飞行器制造、空域管理、通信导航、运营服务、保险金融乃至法律法规的全面“压力测试”。一个成功的低空场景，意味着一个全新三维经济生态的诞生，其推进将直接倒逼空域管理法规、事故责任认定标准、起降场建设规范等制度创新，并为其他复杂场景的制度设计提供范本。从产业带动看，低空经济能催生从上游高精度传感器、智能芯片，到中游无人机、eVTOL整机制造，再到下游物流配送、载人交通、农业植保等服务的万亿级新产业链，是未来产业生态和城市治理新模式的“摇篮”。

行业领域集成式场景立足当下，驱动现有产业体系转型升级。智能制造（工业大脑）是此类场景的核心。该场景通过集成工业互联网、AI大模型、数字孪生、机器人等技术，实现对研发、生产、管理、服务全链条的数字化重塑，是提升全要素生产率最直接的路径，也是推动我国从“制造大国”迈向“制造强国”的核心引擎。它既是AI、5G等通用技术的“裂变”应用场，也是这些技术与传统工艺“聚变”产生新价值的熔炉。成功的智能制造场景能显著提升供应链的响应速度和柔性生产能力，是国家产业链供应链安全与韧性的关键支撑。

高价值小切口场景从微观入手，确保科技创新能敏捷响应社会需求并快速转化为生产力。智慧医疗（AI辅助诊断/远 程诊疗）是此类场景的标杆。它直面“看病难、看病贵”、优质医疗资源分布不均等民生痛点，通过AI影像诊断、远程手术等精准应用，快速形成解决方案，提升民生福祉。在真实的临床场景中，AI模型能获得海量、高质量的数据反馈，从而以远超实验室的速度迭代优化。其商业模式清晰，易于推广复制，一个在单家医院验证成功的AI辅助诊断模型，可通过云服务快速覆盖全国众多医疗机构，产生巨大的规模经济效益和社会价值，完美诠释了“高价值小切口”场景的精髓。

将培育壮大我国新兴产业和未来产业

在《意见》出台之前，我国在场景培育和开放推动方面，存在着场景供给严重不足，开放壁垒重重，场景创新主体“不愿、不敢”，配套机制缺失等问题。

《意见》的实施，将对我国培育壮大新兴产业和未来产业产生多方面的积极影响。

未来有望诞生一批“场景型巨头”企业。它们可能并非依靠单一技术突破，而是凭借对场景的深刻理解、高效的技术集成和创新的商业模式取得成功，成为某个垂直领域（如智慧矿山、数字医疗）等垂直领域的解决方案领导者。

传统的实验室研发将部分让位于“场景驱动研发”，研发活动更多地嵌入工厂车间、城市街道和田间地头，《意见》的部署，将有望形成“边用边研、研用一体”的“新研发业态”。

在解决当前场景问题的过程中，可能意外衍生出全新的技术路径和产业方向。例如，在攻坚自动驾驶相关难题时，有可能催生出远超汽车领域的通用环境智能技术。

在推动《意见》落地的过程中,需要注意系列问题。需防范组织协同失效与领导干部专业能力不足，导致政策执行打折扣。需完善配套政策，精准平衡安全与创新的关系，破解“一放就乱、一管就死”的困境。需建立科学的场景价值评估机制，确保资源投向真正高价值的场景，避免出现“重短期轻长期、重表面轻实质”的评估偏差，以及资源向“关系导向”而非“价值导向”流动的现象。需注重区域协同，防范形成“场景孤岛”，导致技术迭代缓慢、区域发展差距扩大，加剧创新资源分布不均。

为确保《意见》有效落地，建议构建专业化、网络化的组织执行体系。在政府层面，建议成立国家场景创新领导小组，统筹协调跨部门、跨区域的场景培育与开放工作，建立“中央统筹、地方落实、市场参与”的三级联动机制。在创新主体层面，鼓励国企和大型企业设立“场景经理”岗位，负责挖掘内部需求、撰写场景任务书、管理创新项目并对接外部资源。同时，发挥行业协会、产业联盟等社会组织在标准制定与资源对接中的作用。

打造容错、赋能、可持续的政策环境。制定并公布鼓励开放的场景目录正面清单、开放流程和对接渠道。建立健全创新容错纠错机制，明确在满足特定条件时，场景试验中的某些行为可免予问责，为国企负责人等决策者“松绑”。完善场景收益分配和风险共担机制，确保场景提供方、需求方等参与者能从成功方案的市场推广中持续获益。

完善财政金融支持机制。设立场景创新专项资金，对高价值场景的建设和应用给予补贴，覆盖场景提供方因开放场景而增加的管理、协调和安全成本。引导银行、创投等金融机构为场景创新提供多元化融资支持，探索发展“场景贷”等新型金融产品。

引入“动态监测与反馈”循环机制。建立以场景价值实现为导向的绩效评估体系，重点考核“场景—技术—产业”的转化率、解决方案的可复制性、对产业链的拉动效应以及行业成本的降低程度等关键指标。建立政策年度评估机制，及时收集一线反馈，动态优化政策工具，确保其始终精准聚焦。

构建开放、共生、多元的生态格局。鼓励各地基于自身产业基础、资源禀赋和战略定位，发展“一城一策”的特色场景，避免同质化“内卷”。分批次推出“场景创新标杆项目”，形成可复制、可推广的经验模式。推动跨区域场景资源共享，在长三角、粤港澳大湾区等重点区域，突破行政区划限制，共建共享如“跨省域智能网联汽车测试走廊”等区域性重大场景，通过场景的规模化叠加，催生更宏大尺度的创新。

作者为中央财经大学中国互联网经济研究院副院长

(《中国报道》2025年12月刊)

责任编辑：柴晶晶