朱锋：美国国会欲立法干涉香港，究竟有怎样的战略意图？

香港近4个月来的乱局，给香港社会特别是运输、旅游、零售及餐饮等行业带来很大打击，香港民众承受了巨大损失。香港社会各界反暴力的呼声高涨，要求消除暴力的声音迫切。

不过，树欲静而风不止，西方外部干涉势力的黑手恐怕不愿意停止操纵香港暴乱，特别是不久前美国国会众议院通过《香港人权与民主法案》，为美国继续插手香港事务制造工具。

 2019年9月18日，美国众议院议长南希·佩洛西(中)，众议员克里斯·史密斯(左二)等就《香港人权与民主法案》举行新闻发布会。

一个远在太平洋彼岸的国家，为何要大张旗鼓地通过一部针对中国香港的法案?为此，小百通特邀南京大学国际关系研究院院长朱锋教授撰文，深度分析和揭示美国国会众议院通过《香港人权与民主法案》的真实意图。原文标题为：《企图立法干预香港“一国两制”实践不会得逞》。

朱锋

美国国会众议院近期出台的《香港人权与民主法案》，是自1979年美国国会通过《与台湾关系法》，粗暴干涉中国主权40年以来，第二次企图以全面、强制和深入的方式，蛮横地侵犯和干涉中国主权的又一例证。

该法案一旦正式执行，不仅将继续危及香港的稳定与繁荣，也必将给中美战略竞争带来新的变数。对于该法案的内容和实施手段，我们必须要有清醒的认识和准备。中国在香港的主权和依法实施的“一国两制”实践不容践踏。

试图将美国对香港事务的干预

系统化和强制化

该法案全面升级美国对香港事务的干涉程度，要求美国政府每年认证香港的自治情况，并以此为依据来决定是否维持《美国-香港政策法》给予香港的特殊待遇。

1997年7月1日零时，中华人民共和国恢复对香港行使主权，香港特别行政区正式成立。

1992年通过的《美国-香港政策法》规定，在1997年英国将香港主权移交给中华人民共和国政府后，香港将被视为与中国大陆不同的“非主权实体”，在“一国两制”的政治前提下享有美国给予的在关税、货币、金融和人员往来等方面的特殊待遇，比如独立关税区的地位、受限制较少的进出口管制以及宽松的签证政策。

但2019年的《香港人权与民主法案》直接挑战中国的“一国两制”，要求美国在年度基础上审查审视美国所谓的“中国政府对香港的干预程度”，按照美国标准来判断《香港基本法》以及《中英联合声明》是否受到“破坏”。法案要求审核的重点不是香港的民生、法治和秩序，而是美国所确定的“政治权利、公民自由、信息自由、宗教自由以及民主治理”。美国一旦认定中国在香港的活动“破坏”了美国标准，该法案中的“七大措施”就可以授权美国政府全面、强制性地制裁中国政府、香港特区政府和包括警察在内的香港公务员。

以维护民主、自由和人权为名，法案第七条要求美国总统向国会委员会提交一份制裁人员名单，这些人被认为应当对打压香港基本自由负责任。在名单上的人被指有份参与“监视、绑架、拘留、虐待和逼供”被引渡人士，法案中提出的案例包括香港巨流传媒有限公司(铜锣湾书店)的相关运营者桂敏海、林荣基、吕波、张志平以及以香港为基地杂志刊物《新维月刊》和《脸谱》的创办人王健民和呙中校。

法案第八条表明，名单上的人和他们的家庭成员将会被美国拒绝或撤回签证申请及拒绝入境。但对于美国认为对其国家安全利益重要的人士，则可以免去移民申请。

法案第九条要求美国政府对名单上的个人采取金融制裁措施，包括冻结他们在美国的资产、限制或禁止资产转移进入或通过美国以及美国人的账户。同时要求在美金融机构应政府要求执行处罚规定。

第十条说，总统应当向国会报告制裁外国人的清单、制裁类型、受制裁和终止制裁的人员数量、相应时期及原因。此外，应将拒签原因等信息对公众开放。

法案第六条要求美国政府保护在港美国公民，保证美国公民即便在香港和大陆有犯罪事实也不能被引渡至中国大陆审判。法案鼓励在港的美国企业依照适用的美国法律或香港法律在香港开展业务。同时，法案要求美国政府认证香港是否在法律上有能力履行美港间条约、或者其他国际协定中的义务。美国政府要根据这些美国标准来确定“香港人权民主状况”，从而采取针对香港的行动。

为此，该法案规定，一旦香港政府新修订的《逃犯条例》生效，“在港居民和外籍面临被从香港引渡至缺乏有效保护被告者的刑事诉讼法制度的国家，或是法律被用于压迫国际承认的人权的国家”，美国都将予以反对、拒绝，并对香港政府采取制裁措施。

2019年10月4日，香港乱港分子在铜锣湾暴力纵火。

这一条款是在故意削弱中国大陆对乱港分子的法律处置权。这不仅是在给乱港分子撑腰打气，也旨在高调宣布美国将是乱港分子今后的“避难所”。其目的，不仅是企图改变香港特区政府在引渡请求上的独立立法监督及适当的司法审查，事实上也是在削弱《中英联合声明》保证下的香港司法自治，更是试图否定中国主权范畴内必要和正当的司法管辖权。

为了达到在香港问题上美国“享有全面干涉权”的目的，2019《香港人权与民主法案》甚至对华、对港都采取恐吓的方式，扬言要视香港局势来决定是否剥夺和取消1992年《美国-香港政策法案》赋予香港的待遇与权利。1999年，法案赋予了美国政府可以取消香港特殊待遇的权力，并且可以避开许多繁复的程序做出更快、更直接的决策。

新法案授权美国政府具有对香港事务实质性干涉权力。香港事务在未来的国际舞台上将不仅仅被视作中国的内政问题，还会存在挥之不去的美国因素。该法案的实行无可避免地干扰了中国政府与港府之间的政治联系、对香港目前动荡情况的处理以及在香港金融和贸易的流通，中国将不得不面对美国干涉国家内政的挑战。

在如今中美贸易摩擦的大环境下，美国政府将打击范围扩大到香港，将香港作为制裁中国的一部分，这对中国政府应对贸易摩擦以及香港未来的经济发展和金融环境都会产生重大的影响。

香港一直以来享有独立关税区的待遇，成为西方在中国最重要的投资、贸易和其他经济活动的中心和入口，是连接中国与世界各国经贸往来的关键通道。一旦其享有的特殊待遇被取消，那么香港将会与中国其他的主要城市没有差别，就失去了在金融和经济领域的优势，香港本土产业也将受到巨大冲击。如果美国施行了该法案，其他西方国家，尤其是美国的同盟国也很有可能做出相同的举措，这对原本就逐渐衰退的香港经济形势十分不利。

企图强加给中国

美国版的“一国两制”

香港政府9月就已经撤销了《逃犯引渡条例》，但美国国会继续大做文章，要求美国总统向国会提交报告，认定香港是否能继续遵循美港逃犯移交条例，是否需要其他主体修正或退出该条约以保护美国公民及国家安全，并全面提出了所谓“保护美国公民不被引渡至大陆”的基本策略。其中包括提升赴港旅游的警告级别。

美国一旦修改香港旅游警告，不仅会降低美国公民因私、因公赴港的人数，进一步冲击本已萧条的香港旅游业，还会对香港整体发展形成负面影响。

游客在香港铜锣湾商业区一家免税店购物。

条例还要求，如果香港日后就国家安全相关的法例立法，美国总统及国务卿应当审视相关法例是否抵触《中英联合声明》，以及香港市民和外国居民的人权会否受到限制。

香港金融、商业和贸易的繁荣发展离不开外资和外企的长期在港运作，在港工作甚至定居的西方人士如果接收到潜在的人身、商业威胁的信号，或许会重新考虑工作安排。这对香港维持一个开放型商业经济和贸易氛围、引入全球精英人才、吸引外资进入等优势都是重大打击。

法案针对原政策法中的第二百零六条进行了补充，在关于对港居民签证的问题上再次申明“非歧视原则”，即如有香港市民因为参加为维护人权、选举权、司法独立和法治的非暴力抗争而被政府拘捕，美方不会以此为由拒绝学生或工作签证申请。此外，美国方面会指令领事馆，维持一份因参加抗议活动而被政府拘押、逮捕和针对的相关人士的活跃名单，并要求使馆工作人员主动接触名单上的联系人，告知美国的有关政策。

同时，美国方面会与想法类似的西方国家合作，呼吁这些国家对被捕人士采取类似的行动，保障非暴力抗议者的权利，与美国信息共享。这会导致许多参与示威游行和暴乱的相关人士受到不应享有的庇护。在当下示威抗议已然发展成暴力动乱的情况下，美国的行为显然是在搅乱政局，并鼓励示威行为继续下去。甚至更加肆无忌惮，这对香港特区政府平息动荡、控制局势形成巨大的挑战，为管控暴动行为和维持稳定的过程增加了难度与风险。

修订后的新法案第五条要求美国商务部向国会委员会提交报告，评估香港是否能够执行美国针对敏感军民两用物品的出口管制法例。

 香港葵涌货柜码头

法案特别提到，应当注意中国是否会借由大湾区计划之名，利用相关独立关口的特殊地位来进口美国出口管制法中的违禁物品，注意香港是否会成为中国输入敏感技术的渠道。

同时，还需要确认香港是否能够执行美国或联合国的制裁，比如是否会通过香港转运相关物品去朝鲜或伊朗，以及其他对美国的国家安全、对外政策和经济产生威胁的国家。这一条例极大可能会限制高科技技术进入香港，因为许多军民两用的物品或技术本身在是否敏感这一性质的判别上就存在模糊性。

另外，在判断经由香港转运输出的目的地国是否会对美国的“国家安全、对外政策和经济产生威胁”也具有主观性。如果美国政府有意在高新技术输出方面采取针对性措施，完全可以利用这一条例做文章，中国大陆和香港的技术引进将在一定程度上受到美国这一新法案的限制。

2019《香港人权与民主法案》一旦通过并实施，对未来香港稳定和繁荣将产生长期的消极影响。即便美国保持现有的香港政策架构，相关条款仍然将对香港自由港和亚洲最为开放的市场地位带来打击。

最为重要的是，该法案的实质是打着维护民主、自由和人权的幌子变相支持香港的暴乱行为，让暴乱分子变得更加有恃无恐。

该法案增加了香港特区政府惩治暴徒的政治和法律难度。对于中国来说，更加艰巨的挑战还不是美国再度粗暴干涉中国主权和内政的行为本身，而是一而再、再而三的美国式干涉行动完全违背了中国政府再三强调的中美关系需要“协调、合作与稳定”的基本原则。美国如果通过和执行这个法案，将是对中美关系的严重破坏。

撰文 / 朱锋

(南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任 南京大学国际关系研究院院长)

原文略有删减

编辑 / 李刚

图片 / 网络

美编 / 曦嘉

责任编辑：柴晶晶