全国人大涉港立法，理和据在这里

在今年的全国两会上，全国人大会议有关香港的议程成为备受瞩目的焦点。那么，为何要从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制?它在维护国家主权安全、确保“一国两制”方面会产生哪些深远影响?北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙对此作出解读。

背景

2020年是香港回归祖国23周年，但香港基本法第23条所规定的国家安全立法事项始终未能落地，这是“一国两制”与香港基本法全面准确实施的重大缺憾。

在香港政治语境中，“23条立法”自2003年以来已被严重污名化，反对派将这一基本法的常规义务建构成对香港自治和自由权利的侵害，却看不到该法始终悬空对国家主权、安全与发展利益的持续损害。

23条立法的缺失，导致香港法律体系在国家安全层面出现巨大漏洞，为香港激进势力和外国干预势力所利用。2019年“修例风波”造成香港法治及国家安全的严重损害，更为港独势力图谋破坏国家主权提供了操作空间。

△ 2019年7月20日，香港社会各界人士齐聚金钟添马公园，参加守护香港集会，不少市民举着横幅标语为警队加油，为香港加油。来源：新华社

在此严峻挑战之下，香港各界不断发出关于23条立法的积极呼声，先有香港立法会议员何君尧发起的百万人联署，后有港区人大代表及政协委员通过多种形式提出立法倡议，得到香港社会民意呼应，亦得到国家高层高度重视和回应。

2020年5月21日晚间，十三届全国人大三次会议议程公布，确认议程中包括审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)》。这是“一国两制”与香港基本法发展史上的一件大事，也是全国人大作为“一国两制”唯一立法者主动承担完善特别行政区宪制秩序之责任的体现。

原因

全国人大直接承担此次立法的主体责任，主要基于如下考虑：

其一，23条立法的本地“自行立法”程序由于2003年受挫及后续的启动障碍，仅仅依靠本地立法难以完成这一宪制性任务;

其二，“修例风波”暴露出香港极端本土主义和外部干预势力合谋破坏香港自治的严重性，香港已有法律不足以完全应对全新挑战，香港国家安全法制必须尽快弥补漏洞;

△ 来源：新华社

其三，去年10月召开的中共十九届四中全会提出建立健全特区维护国家安全的法律制度和执行机制，全国人大依宪法职责有权且应当以立法形式主动承担制度建设的责任，填补国家治理现代化体系在香港的主要漏洞;

其四，全国人大从国家层面推进香港维护国家安全立法，并不取代香港特区政府继续完成23条立法的宪制义务，相反是为后者提供一种立法示范，更是一种依法治港意义上的监督和促进;

其五，这是“一国两制”框架下中央享有之全面管治权的具体化，有利于中央管治权与香港高度自治权的有机结合，有助于实现中央和特区政府在国家安全事务上更紧密的法律衔接与执行机制的合作。

此次从国家层面推进立法，实际上是在香港23条立法困境压力下可采取的多种法律方案之一，其他方案还可包括全国人大常委会以“人大释法”形式激活23条、中央人民政府指令特区政府在限期内完成23条本地立法、将2015年国家安全法直接列入附件三予以实施等。

比较而言，由全国人大直接制定适用于香港的港版国安法，注意与香港本地法律及执法程序的衔接，同时又能够体现中央对国家安全的完整理解和制度化意图，是最具权威性及合理性的制度路径选择。

影响

2015年国家安全法提出“总体国家安全观”，与时俱进地扩展了国家安全的内涵与外延，从而与23条所规定的国家安全事项有所区别。此次跳开23条的具体范畴，以推动另立新法的方式落实国家安全标准并与香港法律对接，体现了中央在国家安全法理认知与法律技术操作上的成熟性和进步性。

此次由全国人大直接立法具有显著的宪制正当性，对于完善香港的“一国两制”制度体系有积极的推进作用：

其一，全国人大在宪法上是最高国家权力机关，其决定在国家法律体系中，具有最高法律效力，亦与香港基本法具有同等的法律位阶，是全国人大依据宪法对特区制度的持续构造行为，对基本法起到规范扩展的作用;

其二，全国人大的权威决定为其他国家机关及香港本地自治机关进行更为具体化的制度建设和执法机制建设提供了直接规范依据;

其三，全国人大决定体现出宪法与基本法共同构成香港特区宪制基础，依宪治港成为香港法治的重要组成部分，宪法及其有关机关和程序是香港特区宪制秩序的内在构成，也是香港法律发展的关键性宪制源头;

△ 5月22日晚，香港特别行政区行政长官林正月娥(前排中)率领特区政府主要官员和行政会议成员会见媒体，表示特区政府全力支持全国人大从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。来源：香港政府新闻网

其四，由全国人大直接作出决定并展开立法，可以克服香港当前自治能力的不足，亦可以中央宪制权威和具体的制度化措施支持特区政府依法施政，坚定有力反击极端本土势力和外部势力勾结颠覆香港宪制秩序的破坏性图谋，根绝香港发生“颜色革命”的宪制风险。

总之，中央从来都是“一国两制”与香港基本法的最终守护者，有宪制性责任对“一国两制”的制度体系建设作出必要合理的法治贡献。

在国家安全立法事项上，中央这貌似“迟来”但“坚定”的一步，并非是对23条立法的取代，但却为23条立法进行了制度解套，有助于香港特区政府和香港社会在全国人大直接立法的推动和支持下继续完成本地立法，完善本地执法机制，从而构筑起更为严密和具有执行力的国家安全法律制度体系，为香港的繁荣稳定和高度自治提供制度防护网。

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撰文 / 田飞龙

(北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事)

编辑 / 宁静

美编 / 高铭

责任编辑：柴晶晶