用新发展理念破解城市南强北弱发展困局

文/吴小云

秦岭—淮河线是我国南方和北方的地理分界线，南北在气候、自然资源、农业生产条件等方面的差异带来南北在生活舒适度、产业经济类型以及人民思维和习俗方面的迥异。改革开放42年来，市场体系的建立与完善、城市化的迅猛发展、农业向工业的产业转型以及伴随这一进程的人才、资本、技术和政策等向南方城市集聚现象重绘着我国的经济地理版图，城市南强北弱的发展困局日益显著。

2019年中国城市按经济总量进行排名，北方城市弱势状况持续加剧，进入前10位的北方城市只有北京和天津两座，天津位居第十。进入前20位的只有5座，还包括青岛、郑州和济南，济南依靠并入了山东省内原先另外一座地级市莱芜成为第20名。如果按照人均经济总量对这20座城市重新进行排名，那么只有北京仍在前10位，天津则降到第19位。近日，随着各大城市2020年一季度的GDP出炉，“南强北弱”的格局依然在持续。

城市作为区域发展的中心和龙头，在下一步城市化内涵式发展阶段，如果不加干预，路径依赖效应和虹吸效应将以南北城市差距为体现的南北区域经济差距进一步拉大，人口和财富向东南沿海过度集中会对我国经济社会的健康发展带来巨大挑战。城市发展内生于整体经济发展，我国要用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念做引领，努力破解城市南强北弱发展困局，从而实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的区域发展。

建设科技创新走廊，缩小南北城市间创新能力差距

城市发展首先要寻找经济可持续发展的动力来源。市场和创新是支撑社会经济发展的主要动力。在中国经济转型时期，城市发展模式也从按行政级别再分配的方式获取资源转向再分配来源与依靠市场经济力量的自我融资来源共存，北京、上海、天津、重庆等直辖市与广州、成都、武汉、郑州、西安等城市被列为国家中心城市，在担负区域协调发展方面责任的同时由行政级别赋予了再分配中更强的资源获取能力。这些城市在自我融资方面也有较强优势。深圳、无锡、苏州、宁波、佛山、东莞等城市主要依靠充分的市场体系自我融资发展，发展更迅猛。相比而言，大量的北方城市由于主要依靠行政级别再分配获得发展资源，在传统重工业和农业向轻工业及现代服务业转型进程中造成经济增长的内生动力不足。

近年来，南方城市以科技创新走廊和大湾区建设为载体的发展战略，突出了科技创新在经济高质量发展中的重要作用。科创走廊战略叠加珠三角、长三角一体化战略，让各类发展要素在区域内流动更加顺畅。例如2017年12月，广东省发布广深科技创新走廊，将广州、深圳和东莞的创新优势联结起来，实行一廊联动、多核心驱动和多创新节点并存的方式，以科技驱动产业经济向现代、高端发展。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，习近平总书记亲自谋划、部署和推动的粤港澳大湾区建设开始正式落地，按规划纲要，该区将成为充满活力的世界城市群和国际科技创新中心。长三角的G60科创走廊沿线是中国经济最具活力和城镇化水平最高的区域之一，目前3.0版本在沪嘉杭基础上辐射范围继续扩大，让一些长三角三线城市也能从与一二线城市合作发展中获益。

北方城市可以借鉴南方城市借助科创走廊深化新兴产业集群布局，整合跨区域、跨领域的科技创新资源，打造数字经济时代科技创新驱动经济发展的核心竞争力，培育科技创新上的后发优势，扭转北方资源依赖型和以再分配的方式获得资源的城市发展动力不足局面，解决科技对社会经济发展支撑不足的难题。

破解城市发展南强北弱困局是促进中国南北经济社会协调、健康和可持续发展的重要路径，具有很高的战略意义。

深化都市圈发展战略，提升北方中心城市的竞争力

2019年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代都市圈的指导意见》，明确都市圈作为城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。现代都市圈建设提高中心城市的贡献度和城市间的联系度，促使城市竞争转向区域协同发展。都市圈的中心城市发展会带动副中心城市发展，进而引领圈内城市整体提升。

从2019年6月24日中国社科院(财经院)与经济日报社共同发布的《中国城市竞争力报告No.17：住房，关系国与家》来看，在城市综合经济竞争力、宜居竞争力、可持续竞争力和宜商竞争力四个方面，宜商城市十强北方有北京、天津和青岛入围，综合经济竞争力和可持续竞争力十强北方只有北京入围，宜居竞争力十强则没有一个北方城市。从城市群来看，南方的长三角、珠三角城市群内成熟型都市圈相互重叠，竞争力位列前茅，北方的京津冀城市群的竞争力也表现不错，除首都都市圈外，青岛、济南、西安、郑州、石家庄、太原、沈阳等作为发展型都市圈，中心城市的辐射能力也较强。

北方省份应抓住国家大力培育现代都市圈的机遇，主要思路是先一省一圈，壮大中心城市，带动辐射周边。未来南北城市间的竞争是以中心城市为代表、以都市圈为主体的多维竞争：以优势特色产业支撑经济综合竞争力，以科技创新能力提升可持续竞争力，以完善的基础设施和公共服务营造宜居竞争力，以软硬件环境、经济要素和全球联系等营造宜商竞争力。因此，北方城市要在政府引导、市场主导的原则下，顺应产业升级、人口流动和空间演进的趋势，深化都市圈发展战略，采取先极化后外溢的策略，将中心城市做大做强，优化营商环境，打造城市品牌形象，建立都市圈内产业互补格局，未来才能缓解南北城市发展不平衡的问题。

2019年4月15日，北京至雄安城际铁路开始铺轨，这是中铁十二局集团的建设者操作机械在京雄城际铁路李营段施工。

加强南北绿色合作，因地制宜构建北方绿色发展模式

从自然条件来看，相比南方城市而言，北方城市在绿色发展方面的优势较少。绿色发展跟气候条件关系密切，南方气候相对温暖，水资源丰富;北方冬季寒冷，水资源不足，不少城市长期处于缺水状态。东北地区冰雪覆盖时间长，西北很多地区干旱少雨，林木植被景观不如南方壮观。北方城市冬季集中供暖需求，能耗和污染加重了环保压力。南方城市集约度高，城市群比较成熟，可有效缓解单个城市面临的环境压力。北方城市群在经济密度提升后，污染控制水平下降，环境压力更大。

在节能环保方面，经济发展给南北城市都造成生态挑战。北方能源和矿产资源丰富，历来重工业占比较高。重工业能耗大、环境污染重。部分北方城市没有经过过度工业化而保持着脆弱的生态环境平衡。北方城市要运用多种手段和方式，普及节能减排理念，号召公众积极参与，推动全社会节能减排。在北方的城市更新过程中，既有对城市历史人文的保护和延续，也要特别注重利用绿色节能技术。南北跨区域合作，分享绿色发展经验、寻求资源整合、信息互通、人才共享、南北共赢的机制，对提升南北城市的绿色发展水平具有重要意义。

在发展道路方面，南北要走符合本地特色的绿色发展道路。现代科技深刻地改变着人类，更加凸显绿色发展的可贵。南方数字城市、智慧城市的建设，可以助力打造生态优势，建设污染减少、食品安全环境优美、宜居宜商的绿色城市。增强绿色发展能力，包括改善基础设施、培育内源性增长能力，提升北方城市群发展的可持续性。埃比尼泽·霍华德在《明日的田园城市》中提出著名的“三磁铁”理论，说明将城市和乡村的各自特点吸取过来，加以融合并形成一种新的有吸引力的生活方式。北方城市建设可以借鉴这一理念，走集约化发展和绿色发展道路，打破资源依赖型发展方式带来的环境污染与生态退化等问题，最终走向人与自然和谐发展的城市现代化。

多方多维共同努力，提高北方城市对外开放度和质量

观念的开放是首要的。与东南沿海地区相比，北方大部分地区历史更加厚重，人们受历史传统观念影响更深。这里的传统观念包括两个方面，一个是历史文化传统，比如农耕文化、乡土情结、小农意识、人际关系等;另一个是计划经济传统，比如吃大锅饭、人浮于事、体制保障、忽视人才等。这些观念中相当一部分已经非常陈旧，无法适应市场经济和科技革命时代的需求，如果一味固守，将会阻碍当代社会经济发展。北方地区可以设法革新一些落后的传统观念，比如开展“开放大讨论”，就开放的原因、内容、途径等进行全民探讨。在今年年初新冠肺炎疫情下复工复产的过程中，南方一些城市积极主动吸引人才，北方城市总体反应比较迟缓，人才吸引力度不强，说明北方城市对劳动力和人才的重要性认识还需要加强。

体制的开放直击核心。与历史传统相关，北方不少地方的体制开放度也需要进一步增强。一些城市现在仍然坚守户口壁垒，进行严格的身份限制，很多人以体制内生存为荣，在择业时不愿面对市场和竞争，民营企业招聘不到优秀的人才。在打破传统体制方面中央这些年已经推出不少政策，更需要地方政府充分理解和贯彻。另一方面，中央在此前体制开放方面的试点，习惯性地选择南方，因为南方开放基础厚实，便于推进，但这一做法客观上也拉大了南北方体制开放的差距。今后中央的体制开放政策试点可以更多放在北方城市，某种程度上北方城市比南方城市有更迫切的开放需求。

战略的开放关乎全局。在此起彼伏中国的开放战略中，人们往往将开放与东南沿海联系在一起，其实中国国土如此之大，各地均有不同层次的开放战略支撑。与北方紧密相关的国家与区域开放战略有自贸区建设，沿河、沿边、沿线开放等，都是进行国内外联动发展可以利用的战略条件。目前新兴的以大型机场为依托的临空经济区，更是不受地理位置限制的开放区域。考虑到现代运输方式的多样化，东南沿海运输条件的优势更多的其实是靠近产业链集聚区的优势。北方若能依托国家和区域战略，打造出一些富有特色、面向国际的产业链集聚区，势必会在某些重点产业上取得突破、弯道超车。

南方对口支援北方，制定向北方城市倾斜的共享政策

在共享理念指引下，不均衡发展带来的社会公正问题可以通过倾斜性政策来减少。例如，为北方城市提供财政和税收方面的倾斜，引导它们把这部分资金用来打造城市的造血功能，包括吸引高端人才、扶持优势产业、优化升级产业结构、培育城市科技创新能力等，让人才、资金和技术配合政策转变为城市可持续发展的动力。

借鉴此前成功开展的中国东部对口支援西部经验，可以推行中国南部对口支援北部项目，包括干部、人才、项目、资金等对口支援内容。制定鼓励南北城市之间干部和人才双向交流的政策和机制，鼓励先进的城市治理理念和经验在南北城市间共享，让南方城市干部和人才身上的人力资本和社会资本造福北方城市，让北方城市干部深入学习带回南方城市的先进经验。

加强北方城市的高层次院校和科研机构建设，教育为经济发展提供高素质劳动力，高校和科研机构既是创新的温床，又是人才的造血干细胞。虽然人才流动“孔雀东南飞”的现象仍然比较普遍，但是大量高校毕业生还是会选择在就读的城市工作，因此，“双一流”建设战略可以向北方城市给予更多倾斜，它们不仅是对高校现有水平的考察，还是调节区域发展不协调的砝码。

发展带来的问题主要还是靠发展来解决。南方城市之间也存在不协调发展的问题，然而，破解城市发展南强北弱困局是促进中国南北经济社会协调、健康和可持续发展的重要路径，因而具有更高的战略意义。

责任编辑：柴晶晶