中央设立驻港国家安全机构，正当又合法

十三届全国人大常委会第二十次会议于今天召开，会议听取了中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法草案审议结果的报告。

而就在近日，美国国会参议院通过所谓的“香港自治法案”，宣布对中方官员采取签证限制等措施。

中国驻美国大使馆发言人表示，涉港国安立法针对的是极少数严重危害国家安全的行为和活动，只会使香港拥有更加完备的法律体系和更加稳定的社会秩序，有利于维护“一国两制”和香港长期繁荣稳定。

与此同时，“撑国安立法”签名行动有近300万港人联署，超过128万港人参与“反对美国等外部势力干预”网上联署。

5月24日，香港各界“撑国安立法”联合阵线签名大行动启动礼现场。(新华社记者 吕小炜 摄)

香港国安法采取“人大决定+具体立法”的科学民主立法模式，在中央与香港各界的良性互动下取得突破性进展，已以“加快立法”方式完成草案一审。随着草案官方说明的公布，这部法律的基本原则与制度轮廓已渐然呈现。

在围绕国安法的讨论中，执法机构的具体设置与职权成为焦点。如何在这部立法中设置一种既适应国安执法实际需求又符合“一国两制”的执法机构模式，对立法者是一次极其重要的智慧考验。

实行“双轨制”执法模式

根据草案说明，执法机构模式实行“双轨制”：中央依法派驻国家安全公署，在香港履行维护国家安全法定职责;特区政府依法成立以特首为主席的维护国家安全委员会，全面领导本地的国家安全执法工作;中央对特区政府的国安执法进行监督和问责，并派出专门的国家安全事务顾问提供政策咨询意见。

在执法双轨制下，国安案件的管辖权实行一般管辖和特殊管辖归类管理，香港本地机构承担一般管辖范畴所覆盖的绝大部分案件，依法享有立案侦查、检控、审判和刑罚执行的完整权力，而中央驻港机构仅仅在法定的“特殊情形”下享有直接管辖权，但这种权力也是闭环的完全执法权。

这一双轨制的执法机构模式，将本属中央事权的国安执法权在中央驻港机构与香港本地机构之间进行了适当的权力分配与分工协作，对香港自治权体现出高度尊重与信任，也负责任地承担起香港执法能力不足时进行直接管辖的兜底保护责任。

符合“一国两制”基本原理

香港社会与国际社会高度关注甚至疑虑中央驻港机构在“特殊情形”下的直接管辖权，有些反对声音甚至认为这一制度安排背离“一国两制”及损害香港司法独立。这些从历史、习惯及原则上反对中央任何治港立法或决策的论调并不新鲜，两年前的“一地两检”决定也同样遭到质疑。

中央派驻执法机构并赋予执法权是符合宪法、基本法、人大决定相关宪制性规范以及“一国两制”基本原理的。反对者习惯于割裂“一国”与“两制”，将宪法与基本法相对立，甚至以普通法加以完全对抗，从而导致香港本地法理学与法治观念的偏执与残缺，导致“一国两制”出现变形走样的趋势。香港国安立法因而具有对“一国两制”与基本法秩序加以正本清源、拨乱反正的特殊宪制作用。

驻港国安公署正当且合法

驻港国安公署的正当性与合法性在于：其一，国家安全属于中央事权，从世界各国法治通例来看，国家必须在地方设立相应的直接执法机构才能匹配国安执法的实际需要，更好维护国家安全;

其二，香港特区依据基本法和香港国安法享有一定的国安立法权和执法权，但这些权力的获得是基于中央的高度信任，同时其执法能力亦存在本地局限性，中央派驻机构可以为特区机构提供来自国家力量的强大支持，是特区机构的最强大法治援助力量;

其三，中央驻港机构的特别管辖权是高度节制的，按照必要性原则仅仅覆盖那些超出特区执法能力极限的、可能存在涉外跨境背景的、对国家安全具有特别危害性的案件，中央直接管辖可以避免香港执法力量不足带来直接跳跃适用基本法第18条紧急状态条款的制度风险;

其四，驻港机构的直接管辖权及相关调查权力，可以对香港本土极端势力和外部干预势力形成前所未有的强大震慑力，可以最大限度预防和制止破坏性的违法行为与活动，为香港法治巩固及繁荣稳定的长期维系提供制度保障;

其五，驻港机构不是基本法22条所指涉的中央部门设立的机构，而是中央政府直接授权专责处理国安事务的机构，无需特区政府同意及特区法律注册，但需要遵守特区法律，并可依法享有与其地位相称的豁免与便利，从而成为中央驻港的第四个机构(前三个是香港中联办、外交部驻港公署及解放军驻港部队);

其六，驻港国安公署具有依法进行国安情报收集、制定维护国安政策以及监督、指导、协调、支持香港本地执法机构的多方面职责，因而需要与之相应的法律授权、执法人员与技术装备，以及较强的政策研究、情报分析与现场执法能力，以便适应香港社会相对复杂和更具挑战性的国安执法环境。

形势所迫，不得不然

与驻港国安公署相比，特区政府依法设立的维护国家安全委员会其实属于更加日常化、需要承担更多本地执法领导责任的专门机构。

在基本法与香港国安法上，特区政府负有维护国家安全的宪制性责任。本来23条立法就载明了特区的国安立法与执法责任。澳门循此途径建立了本地的国安法律和执法机构，设立了维护国家安全委员会，较好承担起了维护国家安全的宪制责任，因而无需中央另行立法并派驻机构。

香港如果也能以本地立法与执法履行维护国家安全责任，中央立法就不是必要选项了。在人大决定与具体立法草案的说明中，中央一再确认此次立法是形势所迫，不得不然。

有句法律谚语用在这里很恰当——necessity is law，必要性就是法。香港23年未能完成23条立法，香港非法“占中”及“修例风波”造成“一国两制”宪制秩序陷入困境，香港出现了无法回避的“颜色革命”及本土恐怖主义风险，外部干预及颠覆性政治威胁前所未有。

面对这些极限的政治挑战，香港自治权不仅无力维护国家安全，甚至无力维护自身的法治与公共秩序，无法保护和平守法市民的自由民主权利。形势所迫，就是立法决断之必要性(necessity)的产生。

确保全面理解和执行香港国安法

中央审时度势，勇担责任，依据宪法和基本法进行国家安全直接立法。但这只是聚焦于最关键的“四宗罪”(分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动以及勾结外国或境外势力危害国家安全)的典范性立法，不是大而全的国安立法，更不是对23条立法本地责任的取代。

由此，香港特区政府就负有两个层面的法治责任：其一，继续完成23条立法，履行基本法中的既定责任;其二，承担香港国安法设定的本地执法责任及相应的本地执法机构的配置责任，以及做好对中央驻港机构的执法协作。

特区执法机构以特首任主席的维护国家安全委员会为中心，除了最主要的政府部门首长作为委员以便协调各种执法力量与执行政策之外，法律亦要求香港警队和香港律政司成立专门部门执行国安法。

这一委员会受到中央的监督和问责，并得到来自中央委派之国家安全事务顾问的日常性咨询与指导，可确保全面准确理解和执行香港国安法。

委员会法官由特首指派

关于法官的委任，法律草案提出由特首从香港已具资格的各级法官中根据忠诚与专业的综合性标准指派若干名法官承担国安案件的审理任务。

由特首指派具有合法性与合理性：其一，特首在一般法官任命上即具有充分的宪制权力，所选范畴内的法官已经有关专业机构推荐并获特首认可，再受指派是进一步的信任确认及优中选优;

其二，特首指派并非任意，仍然需要依照一定的正当程序并考量法官的忠诚与专业水准之后合理做出决定;

其三，特首指派没有新任命法官，不影响基本法上已规定的司法遴选制度及司法独立;

其四，特首对国安法官的遴选是一种抽象的、信任性的司法任命，不涉及对具体立场及案件的任何偏向或干预，获指派法官享有基本法和香港国安法中充分保障的独立审判的权力;

其五，国安案件具有一定的政治敏感性或涉外背景，特首对政治及涉外因素具有更好的理解与权衡，从而在法官指派上具有知识和业务性优势;

其六，特首指派法官限于香港本地管辖的国安案件，如案件归入中央驻港机构直接管辖，则有关法官需由中央确定的其他机制产生，符合“一国两制”有关中央管治权与香港自治权相结合的机制和原理。

充分调动国安执法合力

香港国安法建立了符合“一国两制”的双轨制执行机构体系，依法配置了相应的法律职权、执法程序及严密的执法协作机制，在管辖分工上实现了特区一般管辖与中央驻港机构特别管辖相结合的制度安排，有利于调动特区和中央机构双方的积极性而形成严密高效的国安执法合力。

国安执法机构及执法机制，构筑成了维护香港国家安全的严密法律防护网，不仅可以处置一般性的国安案件，更可以构成一种中间性的法律屏障来应对极端的国安情势，避免紧急状态管制的出现与冲击，从而从宪制秩序上增强了“一国两制”的制度层次、制度韧性与制度安全系数。

这是一部对“一国两制”与香港基本法具有关键性保护作用的国家立法，是国家安全法律建设的重大突破和成就，也是全面依法治国及国家治理现代化的显著制度进步。香港可在这一法律保障下快速巩固法治根基及恢复繁荣稳定，跟上国家战略发展节奏与步伐，融入新时代“一国两制”的创新发展事业之中，并发挥其独特优势和创造性潜能。

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撰文 / 田飞龙

(北京航空航天大学高研院/法学院副教授、全国港澳研究会理事)

编辑 / 张晶

图片 / 网络

美编 / 曦嘉

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