洞悉十大趋势，把政府工作报告读明白

作者 :中国人民大学重阳金融研究院     

编者按：3月5日上午，李克强总理在十三届全国人大一次会议开幕会上做了2018年政府工作报告(以下简称《报告》)。《报告》是政府对全国工作大局的“年度总结”和对来年工作的“通盘部署”，其信息量巨大。而且，2018年的政府工作报告相比往年，还多了“五年工作总结”部分。那么，如何快速、准确、有效地读懂两万多字的政府工作报告?为此，中国人民大学重阳金融研究院课题组，从政府工作报告中概括了十个方面的重大改革趋势，解读中国未来深化改革的思路和方向。

………………………………………………………………

一、完善金融生态，化解风险压力

政府工作报告对今年金融工作的要求是“推动重大风险防范化解取得明显进展”，并指出“当前我国经济金融风险总体可控，要标本兼治，有效消除风险隐患”。

经过多年高速发展，中国已经成为世界第二大经济体，与此同时一些问题也在积聚：部分行业产能过剩、投资回报率下降、宏观杠杆率居高不下等。纵览各类问题，金融改革凸显成为一条能够贯穿诸多领域的主线。

十九大报告提出建立现代化经济体系，而打造现代化经济体系的关键和核心是建立现代化的金融体系。对金融来说，防范风险是永恒主题。随着金融全球化程度加深，各国间的金融联系和风险传导更加便捷，由国际金融市场动荡引发国内系统性风险的概率在增加。

面对上述形势，金融改革把防范金融风险作为主线，将金融监管和金融发展统一起来，在金融发展的目标下加强金融监管。

在风险压力下推进金融改革，需要加快机构改革，建立健全我国现代化的金融监管机构，完善整个金融生态，以便更好地促进金融行业的发展，更好地统筹国际与国内、中央与地方系统性金融风险的监管。

加快金融科技的发展和应用力度，作为预防系统性金融风险体系的一部分，我国需要建立统一的金融信息大数据平台，发挥其在金融信息获取分析和信用体系建设中的作用，监控金融体系整体运行状况，及时发现经济中存在的风险点，阻断重大虚假信息的传播。

二、创新政企关系，克服“市场焦虑”

政府工作报告强调，政府将持续“减少微观管理、直接干预，注重加强宏观调控、市场监管和公共服务”。结合十九大报告中明确阐述的要“使市场在资源配置中起决定性作用”同时“更好发挥政府作用”的总基调不变，可以说，政府与市场的关系调整进入新阶段。

解决好政府、市场、企业的关系问题，是一道世界性的经济学难题。中国在改革中探索让政府和市场各就其位、各司其职的路径，既要“有效的市场”，又要“有为的政府”，既是构建中国自身经济体系的路径，也是为破解经济学上的世界性难题贡献中国智慧。

聚焦到当前企业改革的棘手问题上，需重点把握政府工作报告中指出的“推进国资国企改革”和“支持民营企业发展”两大维度。

“效率”问题始终是当前国企被诟病的问题，有针对性地引入市场竞争，是破解当前国企改革路径僵化的可靠保证。

民企的发展需更好地抓住国家战略平台的契机，这是实现企业自身创新发展、共同为提升国家竞争力作出应有贡献的机遇。

政府工作报告指出，要“健全企业家参与涉企政策制定机制”，让民企在市场经济浪潮中尽显身手。民企也应比以往任何时候都更加重视正在建设中的、旨在服务国家战略的平台，包括“一带一路”和发展中的自由贸易试验区。民营企业自身壮大、走出去、在经济全球化的激烈竞争中弄潮的进程，与国家实力提振、政策部署相辅相承。

三、供给侧结构性改革，实现质量型发展

政府工作报告指出：紧紧依靠改革来破解经济发展和结构失衡难题，坚持以供给侧结构性改革为主线，大力发展新兴产业，改造提升传统产业，提高供给体系质量和效率。

可以看到，供给侧结构性改革扩大了总需求，推动实现更高层次的供需动态平衡，促进了结构优化，加快了新旧动能转换，供给侧结构性改革取得积极成效。

供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，根本途径是深化改革，主攻方向是提高供给质量，就是要减少无效供给、扩大有效供给，着力提升供给体系质量，提高供给结构对需求结构的适应性。深化供给侧结构性改革要推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变。

供给侧结构性改革是让中国经济化蛹成蝶的转型升级过程。通过供给侧结构性改革来提高供给的质量和效益。供给侧结构性改革要秉持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。经济动力从传统要素驱动、投资驱动转为创新驱动。供给侧结构性改革要实现制度创新，构建创新型国家。

今年既是十九大的开局之年，也是改革开放四十周年，更是供给侧结构性改革的深化之年。面对复杂多变的国际形势、创新激战的世界局势及国内经济结构的突出问题，我国在发展方式转变、结构转型升级、经济动力转换等方面也进入了攻坚期，只有通过创新引领供给侧结构性改革，中国经济方能行稳致远，实现高质量发展。

四、深化绿色发展，打赢“生态巩固战”

2018年政府工作报告提出，要推进污染防治取得更大成效。结合2017政府工作报告中首次提出“坚决打好蓝天保卫战”，其后十九大对“打赢蓝天保卫战”作出战略部署来看，这一要求意味着在“蓝天保卫战”取得阶段性成果的基础上，接下来的绿色发展进入“生态巩固战”。

经过一年来的重拳整治，2017年空气质量改善目标全面实现，能源资源利用效率进一步提高。

推动环境质量改善的根本目的是为广大人民群众提供更好的环境和生态。为科学合理地处理一些出现的问题，需要从更广、更深、更细三个方面继续探索和践行“绿色发展”理念。

一是空间扩展得更广。坚决打赢蓝天保卫战，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，稳步推进成渝、东北、长江中游城市群等其他跨区域大气污染防治联防联控，确保更大区域的群众“蓝天幸福感”明显提升。

二是领域拓展得更深。在巩固空气质量改善的明显成果基础上，进一步深化对水、土壤的污染治理和修复，加大生态系统保护力度。

二是方式发展得更全面。强化环境执法督察，把督察成果进一步压实压牢，在试点的基础上全面推开省以下环保机构垂直管理制度改革，进一步运用一系列财税、金融等手段健全和改善激励约束机制，书写“绿水青山就是金山银山”的美好注脚。

五、引入金融“活水”，振兴乡村经济

今年是落实乡村振兴战略的开局之年，政府工作报告提出，要大力实施乡村振兴战略，科学制定规划，健全城乡融合发展体制机制，依靠改革创新壮大乡村发展新动能。

要解决“三农”问题，既要从科技、政策、社会等方面全面分析“三农”问题的本质，也要紧紧围绕乡村振兴战略这一新时代“三农”工作的总抓手，提出具有战略意义且实际可行的措施。实施乡村振兴战略，需要逐步扩大农村金融服务规模和覆盖面，加快建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农村金融体系。

具体来看，实施乡村振兴战略，金融业应积极助力，解决乡村振兴中的“钱袋子”问题。金融产业固有的资源配置的优势可以解决农业发展中的资金缺口问题，通过有效的资本流动保质保量地推动农业经济的发展，从而推进乡村振兴战略的实施。

农业和农村金融的形式多样，除了传统的银行信贷支持，证券、保险、期货等金融工具也在解决三农问题中扮演着愈发重要的角色。以保险为例，中央一号文件对保险工作提出了明确要求。

多年以来，我国农业保险发展还比较粗放，保障水平较低。为有效地提高保障水平，政府的思路转变为“扩面、提标、增品”，争取全方位保证农民的收益，有效解决农业保险保额低、资源分配缺口等问题。其中，“扩面”即扩展保险的覆盖面，“增品”即增加保险品种，“提标”则表示提高保障水平。

另一项探索是将三大主粮完全成本保险纳入今后的发展方向。所谓完全成本保险，即在完全保障物化成本的基础上将中低劳动成本纳入保障范围，隐含了各类生产要素的平均价格。完全成本保险的开发有助于解决农业保险保障水平低、对农民吸引力弱等现实问题，调动农民从事农业活动的积极性，推进乡村振兴战略的全面实施。

六、升级收入结构，缩小贫富差距

《报告》提出，要改革个人所得税，提高个人所得税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负，鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕。

提高个人所得税起征点是收入改革的重要一步，其背景是中国人民的收入结构已经变化。当前，推进收入改革深入发展，一方面需要开启新的增长空间，为人民对于美好生活的需求描绘蓝图;另一方面，也要使改革成果更多更公平地惠及全体人民，是缩小贫富差距、缓解社会矛盾的必由之路。

收入改革的两大趋势，是适应新时代的新变化，是解决我国发展不平衡、不协调、不可持续问题的关键。

近五年来，中国形成了世界上人口最多的中等收入群体，居民人均可支配收入增加了9000多元，百姓钱袋子更鼓了。居民消费能力的上升同时也将消费质量带上了一个新的台阶。

进入新时代，以新发展理念为指导，我国经济社会取得了一系列新进展。十八大制定了到2020年实现城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标，需推动经济发展方式转型升级，推动人均可支配收入水平提高。

2011-2017年，我国城乡居民的收入水平不断提升。同时深化收入分配制度改革，公平正义的收入分配格局加快形成。按照“十三五”提出的“四个全面”战略部署，全面深化收入分配制度改革。城乡、区域和居民之间收入差距较大的问题得到有效缓解，扶贫对象大幅减少，中等收入群体持续扩大，收入分配差距逐步缩小，“橄榄型”分配结构逐步形成。

七、重塑国际话语，改革全球治理

《报告》指出：“我们将始终不渝走和平发展道路，推动构建新型国际关系。积极参与改革完善全球治理，致力于建设开放型世界经济。推进大国协调合作，深化同周边国家睦邻友好和共同发展，加强同发展中国家团结合作。”

中国倡导的人类命运共同体，以共商、共建、共享为核心的新型全球治理观等理念,不仅填补了全球治理公共产品的重大缺口，还推动了经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。

然而，长久以来的观念霸权让西方世界很难摆脱西方中心主义的世界观，以客观公正的视角和平和的心态审视自身、看待中国。中国面临的挑战是：如何将全球治理实践优势转化为话语优势，积极塑造中国话语的国际认同。

重塑全球治理话语体系，需要提升中国在国际制度体系中的话语权。中国在国际议程设置能力、国际规范塑造能力以及国际影响传播能力等方面亟待提升，而依托国际组织增强领导力是解决上述问题的有效途径。

首先，引领国际多边合作机制创新，积极推动现有机制改革并推动更多新型国际组织建立，将中国倡导的新型全球治理观植入国际多边合作议程;其次，将国际组织人才建设上升到国家战略高度，建立阶梯式培养机制，填补国际人才储备的巨大缺口。

重塑全球治理话语体系，需要提升中国话语生产及传播能力。为此，中国应该尤其重视挖掘智库在中国话语生产及传播方面所具有的潜力，促进智库研究水平、国际交流水平、对外传播水平等的全方位提高，使之得以生产出符合国际传播规律的优质思想和知识产品。

八、巧用进口杠杆，应对“贸易雾霾”

《报告》提出，要改革服务贸易发展机制，培育贸易新业态新模式。这是针对全球贸易格局转型背景做出的部署。

要推动加工贸易向中西部梯度转移，积极扩大进口，办好首届中国国际进口博览会，下调汽车、部分日用消费品等进口关税;要以更大力度的市场开放，促进产业升级和贸易平衡发展，为消费者提供更多选择;要促进贸易和投资自由化便利化，坚定不移推进经济全球化，维护自由贸易，加快亚太自贸区和东亚经济共同体建设;要通过平等协商解决贸易争端，反对贸易保护主义，坚决捍卫自身合法权益。政府工作报告充分体现了政府通过扩大进口，应对“贸易雾霾”的决心。

2008年至今，世界经济发展受挫，全球贸易额增速放缓。在这一背景下，中国仍然坚持推动建设开放型世界经济，采取了建立中国国际进口博览会等一系列措施，既充分体现了中国反对贸易保护主义、支持更公平自由全球化的积极信号，又能利用未来5年中国商品进口规模达8万亿美元的良好预期，切实享受中国进口规模扩大带来的全球贸易复苏和经济增长的红利。

同时，中国可以更好地统筹国内国际两个市场、两种资源，利用博览会带来的先进生产要素进口机会推动国内产业升级换代，引进国际先进技术和管理经验来提升国内企业运营能力，推动供给侧结构性改革，建设现代化经济体系。

九、消除“理解赤字”，深推“一带一路”

《报告》要求推动“一带一路”国际合作，落实“一带一路”国际合作高峰论坛的各项成果。这就需要我们全面理解“一带一路”，消除“理解赤字”，对其内涵(是什么)、外延(做什么)及其演进动力不断更新解释。

从开放、发展的内涵出发，“一带一路”建设要想消除“理解赤字”，更加开放包容，其外延内容就要更为丰富。“一带一路”牵涉面甚广，其领域不断扩大，突出地表现为“蓝色丝绸之路”与建设海洋强国的结合;“冰上丝绸之路”与建设极地强国的结合;“天基丝绸之路”与建设航天强国的结合;“数字丝绸之路”与建设网络强国的结合。

“一带一路”开放包容，不仅包括发展中国家，也包括发达国家。即使有些国家政府对“一带一路”持疑虑、阻挠乃至反对态度，也可以通过企业合作、民间合作推动。

项目是“一带一路”最终的落实形式，必须要确保这些项目扎扎实实地完成，并取得良好的经济、政治与社会效益。还要更多与当地社会打交道，让老百姓感受到“一带一路”带给他们的实惠。此外，还要双边、多边“双管齐下”，通过多边机制推动“一带一路”。

随着“一带一路”的推进进入“深水区”，要做好攻坚克难的准备。第一，要注重国内国外联动，让老百姓看到实惠;第二，要注重提供“公共品”，推动规则制定;第三，要注重应对阻力，寻求“最大公约数”;第四，要注重发挥市场主体的主动性和创造性。

十、深化机构改革，实现“大数据治理”

2014年“大数据”、2017年“数字经济”、2018年“数字中国”先后首次被写入《报告》，充分展现了我国在统筹推进“五位一体”总体布局，创新驱动发展战略、创新社会治理，在新的科技革命和社会革命中从跟跑转向并跑和领跑的重大突破。

我国目前已开始着手从大数据资源建设向打造高品质数据产品的数字供给侧改革。而《报告》还提出要提高数字公共产品的服务，进一步推进城乡宽带覆盖和速度建设，取消流量“漫游费”，移动网络流量资费年内至少降低30%。

注重均衡，促进数字中国和网络强国发展。2011年工业部发布了《物联网“十二五”发展规划》，对数字中国相关基础设施建设进行了布局;2014年至2016年着力于大数据体系建设;2017年，“数字经济”首次被写入政府工作报告;同年，十九大报告明确提出建设“网络强国”“数字中国”，其中“数字中国”被首次写入2018年政府工作报告。据腾讯表示，微信的全球月活跃用户数已突破十亿。全球十大互联网企业里，中国企业已经占到4个。以“互联网+”为手段，数字经济得到不断繁荣发展。立足均衡发展战略，我国向着数字中国和网络强国的目标不断推进。

中国人民大学重阳金融研究院“政府工作报告解读”课题组，执笔人：王文、贾晋京、陈晓晨、陈晨晨、曹明弟、卞永祖、刘英、程诚、刘典、关照宇、姚乐、刘玉书、翟铮、王晨希

责任编辑：柴晶晶