养老服务改革顶层设计出炉

文/ 《中国报道》记者 刘雪云 实习生 王钧莳

 《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）1月7日发布。这是我国首个以党中央、国务院名义，对养老服务工作进行体系化制度设计的纲领性政策文件。

《意见》从养老服务网络、服务形态等方面提出目标和路径，更好保障近3亿老年人老有所养，安享幸福晚年。这是事关社会和谐稳定、国家发展全局的大事、要事。

失能老人怎么养？

第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%，老年人患病率是总人口平均水平的4倍，带病生存时间达8年多。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，到2050年达到5800万左右。

“失能老年人照护问题是当前人民群众养老的一个痛点，也是养老服务必须优先解决的重大课题。”1月9日，在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，民政部副部长唐承沛就养老服务改革发展中的失能老年人照护工作作介绍时说。

《意见》提出，要强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，增强居家、社区、机构等不同服务形态的失能照护能力，引导养老机构积极收住失能老年人。

唐承沛表示，党的十八大以来，民政部把失能照护纳入养老服务体系建设重点，坚持优先发展、倾斜支持、系统推进。

据介绍，截至目前，全国各类养老机构和设施达到40.4万个，养老机构的护理型床位占比提升到了62.2%，为符合条件的失能老年人建设家庭养老床位30余万张。失能老年人多数居家养老，可以在家庭里设置养老床位。为200多万户特殊困难老年人家庭实施适老化改造。

此外，近些年来，我国失能照护保障范围不断拓展、照护要素支撑不断加强、质量管理也不断规范。

唐承沛表示，下一步，民政部门将会同相关部门健全全国统一的老年人能力综合评估制度，推动精准高效配置失能照护资源。同时，推动失能照护资源下沉到城乡社区，延伸到老年人家庭。民政部门还将会同相关部门加强失能照护标准化建设，完善失能照护质量评价体系，提升失能照护质量安全。

到2029年基本建成三级服务网络

《意见》首次提出加快健全覆盖城乡的县乡村三级养老服务网络，形成县（区）综合服务、乡镇（街道）区域联动、村（社区）就近就便的服务支持体系。按照部署要求，养老服务网络到2029年基本建成，到2035年更加健全。这一举措符合养老服务重在基层的规律特点，有利于推动城乡养老服务均等化。

党的十八大以来，各地在三级养老服务网络建设上探索形成许多成功经验，例如安徽、重庆等地“建中心带站点进家庭”的服务模式。

在县级，主要依托县级特困人员供养服务机构，建设综合养老服务管理平台，发挥服务示范、行业指导、应急救助、资源协调等作用，统筹推动县（区）养老服务资源高效利用、供需衔接、综合监管。在乡镇（街道），主要依托现有敬老院、优质民办养老机构等，改扩建为区域养老服务中心，在提供专业照护服务的同时，发挥政策咨询、服务转介、资源链接等作用。在村（社区），采取“中心+站点”等方式，大力发展嵌入式社区养老服务设施和互助型养老服务站点，加强日间照料、学习娱乐、上门服务等能力，发挥设施站点深入基层、贴近群众的优势，及时收集、提供和转介养老服务需求，成为老年人家门口的服务站。

民政部养老服务司副司长李邦华表示，首次提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，有利于在县（区）范围内加强养老服务资源的统筹，整个县（区）范围内的养老设施连点成网，服务更加便捷可及，供需更加衔接。

加强各类养老服务形态协调联动

如今，居家、社区和机构养老已经成为社会主要的养老服务形态。

《意见》以推动三类养老服务贯通协调为改革重点，巩固居家养老基础，强化社区养老依托，优化机构养老专业支撑作用；加强各类养老服务在老年人全方位需求、全生命周期、全生活场景的协调联动，让老年人无论在家庭、在社区、在机构，都能够享受到方便可及的服务。

居家养老是大多数老年人的传统习惯和普遍愿望。唐承沛介绍道，《意见》总结了党的十八大以来养老服务的成功经验，提出完善老年人床边、身边可感可及养老服务政策的改革方向，从健全家庭养老支持政策、积极培育专业化服务机构、推进适老化建设等方面提出系列措施，还要推动培育更多专业化的上门服务，让老年人居家养老安心、舒心。

《意见》提出，完善老年人床边、身边可感可及养老服务政策的改革方向，健全家庭养老支持政策、积极培育专业化服务机构、推进适老化建设，还要推动培育更多专业化的上门服务。要强化社区养老依托作用，探索“养老顾问”服务、村（社区）“两委”把服务老年人作为重要职责等措施。进一步提出机构养老“专业支撑作用”，因地制宜推进养老机构分类改革，明确了兜底保障型、普惠支持型、完全市场型养老机构的职能定位和运行机制，探索“老年父母+残疾子女”家庭共同入住养老机构等优化机构养老功能的举措；要求充分发挥养老机构技术创新示范、服务技能培训、设备推广应用等作用，推动专业化服务向居家和社区延伸。

加快补齐农村养老服务短板

2024年政府工作报告将“加大农村养老服务补短板力度”纳入2024年工作任务。6月，民政部等21个部门出台《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，成为首份国家层面发展农村养老服务的总体性部署文件，从设施建设、服务供给、质量安全等多个方面保障农村老年人享受专业养老服务。农业农村部和国家发展改革委等部门开展农村养老服务典型案例遴选，总结可借鉴的经验做法，发布推介第五批全国农村公共服务典型案例，在公布的2024年度全国农村公共服务典型案例中有8个养老案例。

《意见》要求加快补齐农村养老服务短板，提出因地制宜扩大农村养老服务供给、鼓励农村集体经济组织发展养老服务等举措。

农业农村部农村社会事业促进司司长唐珂表示，加速推进乡村建设行动，指导各地结合农民需求和当地村庄发展趋势，建设提升农村养老服务设施。支持村集体依法盘活闲置农房、校舍、卫生院等资产。发展互助养老服务，综合利用新时代文明实践中心、党员活动室、村图书室等，进一步拓展村级养老服务场所空间。

大力发展“党建+农村养老”，发挥好村党组织在资源统筹、组织协调等方面的优势，聚焦就餐就医、生活关爱、文化娱乐等老年人身边的“关键小事”。探索创新互助服务、智慧服务、“一站式”服务、流动服务等方式。加强对脱贫户等困难家庭中老年人的帮扶，防范化解返贫致贫风险。以农村留守、高龄、独居、空巢等特殊困难老年人群体为重点，常态化开展探访关爱服务，及时落实专项救助、临时救助等帮扶措施。

唐珂还提出，要依法保障农村老年人的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益；进一步壮大村集体经济实力，引导有条件的村积极发展村级养老事业。

财政如何进一步支持？

2019—2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长11％。其中，中央财政通过一般公共预算、政府性基金预算等渠道安排资金超过1500亿元；出台了一系列税收优惠政策，对符合条件的养老机构减免企业所得税、增值税等税收，并指导地方为养老机构因地制宜提供建设补贴和运营补贴。聚焦特困老年人以及经济困难的失能老年人和高龄老年人等特殊群体，支持其入住养老机构接受集中照护，或提供家庭适老化改造和居家上门服务等。

下一步，财政如何支持？《意见》提出，完善财政支持相关政策。

财政部社会保障司负责人葛志昊在1月9日举办的国务院新闻办公室新闻发布会上表示，财政部门将认真贯彻落实《意见》精神，在以下三个方面持续发力。

一是进一步加大投入。指导各地根据经济发展水平和人口老龄化程度，进一步加大对养老服务的资金投入。同时，进一步完善养老服务经费保障机制，扩大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给，重点保障好特困老年人、经济困难失能老年人等特殊老年群体的基本养老服务需求。

二是进一步深化改革。继续抓好县域养老服务体系创新，居家和社区养老服务提升行动等试点工作，鼓励地方加大推进力度，大力发展居家和社区养老服务。加快补齐农村养老服务短板，力争形成可推广可复制的城乡养老服务发展模式。

三是进一步提升效能。一方面，加强对养老服务领域财政资金的预算管理，强化绩效考核和财会监督，充分发挥财政资金的使用效能。另一方面，指导地方进一步优化养老服务资源配置，完善公办养老机构的管理和运营机制，不断提升全社会养老服务资源的整体效能。

(《中国报道》2025年2月刊)

责任编辑：柴晶晶