关于《盐城市镇（街道）综合行政 执法运行情况》的调研与思考

2020年，盐城市有125个镇(街道)组建了综合行政执法局，共赋权143项行政处罚事项，其中农业农村43项、城管39项、水利26项、住建19项、民宗12项、教育2项、文广旅2项。2024年，根据江苏省委、省政府关于全面建立乡镇（街道）履行职责事项清单的决策部署，盐城市镇（街道）行政处罚事项收回工作全面展开，并于2025年2月底全部完成。全市各镇（街道）原有的375项行政处罚事项，收回316项，收回事项占比84.27%。

一、行政处罚赋权至收回前镇（街道）执法运行存在现象

（一）执法力量比较薄弱。盐城市各镇（街道）（除阜宁县、盐城经开区和盐南高新区）共有7114名在编人员，其中持有行政执法证1975名，平均每个镇（街道）约20人，平均每万人配备执法人员3.62人。基层综合行政执法人员中，具有法律相关专业背景的仅有159 名，占比 8.05%；通过法律职业资格考试的仅有61人，占比3.09％。一是人员数量不足。部分镇（街道）执法人员编制空缺率较高，存在“一人多岗”现象，难以满足日常执法需求。偏远乡镇受距离远、工作环境等限制，难以吸引法律、执法类专业人才，队伍补充渠道狭窄，一些执法人员力求通过考公或选调等途径离开执法岗位。一些执法人员认为，拥有执法证就意味着要开展执法工作，干得越多、责任越重，不愿申领执法证件。这种情况进一步稀释了本就薄弱的执法力量。二是执法能力不足。镇（街道）执法人员业务素质能力参差不齐，对复杂案件的定性、取证等环节把握不准，业务能力难以适应规范化执法工作要求，行政复议纠错和行政诉讼败诉案件时有发生，影响行政执法质效与公信力。三是执法培训不足。镇（街道）行政执法人员培训主要由两部分组织：一是司法行政部门统一组织的在线学习；二是各赋权部门或镇（街道）自行组织的专业培训。在线培训程偏重理论且对自律要求较高，有些执法人员可能只是“挂机学习”。线下培训时间较短，形式较为单一，广度上难以覆盖必要的知识点，深度上也难以实现执法技能的熟练运用。四是执法装备保障不足。部分镇（街道）存在执法装备短缺或老旧、信息化水平低、执法经费不足等问题，少数镇（街道）还未配备专门办公用房和执法车辆等。

（二）执法效能有待提升。一是执法边界不清。赋权的执法职能部门和承接的镇（街道）综合执法部门对于行政管理权是否下放以及监管职责如何划分存在认识分歧，导致行政管理权和处罚权分割，造成工作不协调。镇（街道）距离矛盾源头较近，缺乏有效查处的能力和手段，执法活动长期停留在劝导、制止和上报阶段，无法形成完整的执法闭环，有时存在“县级部门管不到、镇（街道）管不了”的真空地带。二是执法衔接不畅。由于镇（街道）只依法享有赋予的部分执法权，大部分执法权仍由条线执法职能部门行使，监管和执法的关系一直未能形成统一认识，条线执法部门与镇（街道）在信息共享、案件移送等方面衔接机制缺失，执法案件的移交、沟通存在“堵点”，降低了基层执法的效率与效果。三是协同联动不足。镇（街道）原综合执法局主要承担应急条线的执法，其余的执法事项仍然分散在不同部门，各部门之间信息共享不及时，工作衔接不够紧密。以拆除违法建筑为例，涉及综合执法、农村工作、自然资源等多个部门，由于缺乏有效的沟通协调机制，导致一些违法建筑拆除进度缓慢。

（三）监督机制不够健全。一是法制审核力量不足。各镇（街道）法制审核工作主要放在党政办，实际工作大多由其他岗位人员兼任，审核人员能力水平与工作要求不相匹配。按照有关规定，从事镇（街道）法制审核的人员需要通过国家统一法律职业资格考试或2018年以前从事过行政处罚法制审核工作。全市镇（街道）共有从事及参与法制审核人员72人，具有法律职业资格人员仅23人，基层执法成为行政复议和行政诉讼的高风险区。二是行政执法监督欠缺。虽然镇（街道）司法所的职能定位是协助县级政府司法行政部门依法开展行政执法监督工作，但部分司法所还承担镇（街道）重大执法决定法制审核工作，既当“裁判员”、又当“运动员”，影响了行政执法监督质效。三是协同监督机制不畅。镇（街道）人大监督侧重宏观审查，纪检监察聚焦违纪追责，行政执法监督因层级限制难以推动整改，各监督主体间信息不对称，且缺乏明确协作规则，缺失联动程序。

二、行政处罚权收回、行权情况及其现实意义

（一）行政处罚权收回情况。此次行政处罚权回收涉及全市8个县（市、区）中的98个镇（街道）（阜宁县、盐城经开区和盐南高新区不在本次收回之列）。考虑到各镇（街道）经济发展、承接能力和实际需求等差异，收回数量和保留类别存在较大区别。其中，东台市14个镇（街道）原先赋权84项，收回77项行政处罚事项，占比85.71%；建湖县11个镇（街道）原先赋权226项，收回205项，占比90.71%；射阳县13个镇（街道）原先赋权40项，收回25项，占比62.5%；滨海县13个镇（街道）原先赋权78项，收回55项，占比70.51%；响水县8个镇（街道）原先赋权76项，收回57项，占比75%；大丰区13个镇（街道）原先赋权98项，收回76项，占比77.55%；盐都区12个镇（街道）原先赋权85项，收回70项，占比82.35%；亭湖区13个镇（街道）原先赋权375项，收回332项，占比88.53%。

（二）行政处罚权收回后行权情况。部分行政处罚事项收回后，各镇（街道）均按现行赋权事项履行职能，行政处罚案件主要集中在城市管理（如“擅自占用道路摆摊设点”“占道经营”），农业农村（如“电麻鱼”）等。这些事项在基层发生频率较高、易发现易处置。例如：2025年3月3日，当事人周某某在盐城市某乡镇水域使用炮仗实施炸鱼时被县农业农村局执法人员查获。现场查获当事人周某某使用的炸鱼工具炮仗，捕获渔获物0.5千克。根据乡镇履职事项清单，县农业农村局将案件移交镇人民政府办理。镇人民政府对周某某作出2000元罚款并没收渔获物0.5千克的行政处罚。本案是行政处罚权赋权事项调整后乡镇行政执法的典型案例，有力打击了非法捕捞行为，保护了天然水域水生物资源。再例如： 2026年1月5日，盐城市某区街道安监局工作人员在检查过程中发现某公司厂房储存大量危险化学品,立即向区应急管理局汇报。区应急管理局执法人员到达现场后，发现厂房中存有固体氢氧化钠55吨、固态亚硝酸钠2吨、固态硼酸700千克。经核实，此厂房为某公司用于储存葡萄糖、大苏打和小苏打等非危化品，不具备储存危化品的条件，且公司经营许可证上无危化品储存资质。根据《危险化学品安全管理条例》相关规定，区应急管理局遂立案调查。乡镇赋权事项被收回后，乡镇（街道）执法人员角色转变为“前哨”，区级部门收到街道提交的线索后，可直接介入处置，效率有效提升，执法更加精准。据统计，自赋权至回收前（2021年8月—2025年2月），全市镇（街道）共办理行政处罚案件312件。收回后（2025年3月—12月），共办理行政处罚案件29件。

（三）现实意义

建立乡镇（街道）履行职责事项清单，是党中央推动为基层减负、破解基层治理困境作出的重大制度安排。它不是简单的“做减法”，而是通过“明责、分责、收责”，实现基层治理 “提质增效”，让基层政府能集中力量办好群众身边的“关键小事”和“民生大事”。过去，许多本应由上级执法部门负责的专业性、技术性工作（如特种设备监管、地质灾害评估、危险化学品监管等），一些部门常以“属地管理”为名下压给乡镇街道，导致基层“接不住”“干不了”“管不好”。专业门槛高、日常任务重、履职风险大的行政处罚权收回，有效破解了行政执法“属地管理”泛化的难题‌，镇（街道）干部主责主业更加清晰，人民群众幸福度满意度不断提升。2023年以来，盐城市法治建设满意度连续三年全省第一。 

三、推进镇（街道）综合行政执法规范化运行的具体措施

结合江苏各地行政处罚权收回情况，推进镇（街道）综合行政执法规范化运行，要在厘清权责边界、完善行为规范、加强能力建设、完善监督规范、提升保障水平等方面综合施策，进一步推动基层依法行政、依法治理。

（一）厘清执法权责边界。科学界定、明确划分县级赋权部门与综合行政执法机构的监管职责范围,明确监管、处罚的职责界限。镇（街道）提请县级部门执法事项，应限定于“自身无法独立完成”且“确属县级部门法定职责或专业范畴”的具体情形，不得将本属镇（街道）自身的日常巡查、一般性违法行为制止、基础性调查取证等常规职责，以“协同”之名简单转移。建立由司法行政、机构编制、业务主管部门和镇街共同参与的联合评估机制，定期对保留和回收事项进行“再评估”，动态调整赋权事项清单。

（二）完善执法行为规范。严格落实“三项制度”，优化行政执法方式，落实首次违法和轻微违法行为依法不予处罚、减轻或从轻处罚的法律制度，规范行使行政处罚裁量权，确保过罚相当。明确行政执法证据收集的范围、方式、要求、注意事项，确保执法办案收集证据真实合法有效。明确镇（街道）综合执法协同配合要求，各司其职，各负其责，共同协作完成执法任务。因推诿扯皮、不顾大局、不负责任等原因造成不良社会影响的，依法依规依纪问责追究。

（三）加强执法能力建设。科学统筹执法人员编制，适当向偏远镇（街道）倾斜，通过公开招考等方式及时补齐空编，禁止挪用执法编制从事非执法岗位工作。县级赋权部门和镇（街道）结合辖区实际与执法工作痛点难点，制定系统性、实战化的年度执法人员培训计划，内容涵盖证据收集、事实认定、法律适用和行政裁量权行使等。对于长期表现不佳的人员，考虑调离执法岗位或取消其执法资格。鼓励有条件的县区，向偏远镇区的一线执法人员给予费用补贴，对参与重大执法任务表现突出的人员给予专项奖励。

（四）完善执法监督规范。推动镇（街道）明确法制审核机构，并至少配备1名取得法律职业资格或者法律专业背景的人员。在县级赋权部门的指导下编制法制审核工作流程图，根据不同事项和情形规范出具法制审核意见。贯彻落实《行政执法监督条例》，充分基层司法所执法监督作用，创新“镇（街道）+主管部门+司法行政”执法监督方式。搭建人大、政协、纪检、司法所等监督协作平台，组织联合执法检查，形成多层次、多主体执法监督格局。拓宽社会监督渠道，充分发挥行政执法监督联系点、行政执法监督员的作用，延伸监督触角。

（五）提升执法保障水平。探索建立“大数据+指挥中心+综合执法队伍”综合执法模式，加快推进执法信息互联互通共享，将镇（街道）执法案件信息及时报送给县级赋权部门，实现“立案—审批—处罚—公示—信用修复”全程在线、留痕管理。将镇（街道）综合行政执法工作纳入法治督查考核内容，建立完善执法主体和服务对象评价相结合的考核评价体系，不断提升镇（街道）综合执法规范化水平。统筹县级与基层财政资金，明确办公场所及车辆等执法装备配备标准，保障装备更新需求。

（中共盐城市委党校 朱思雨）

责任编辑：刘玉晨